Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Mali i średni przedsiębiorcy obawiają się, że planowany system zwrotu kaucji za opakowania oraz ich zbierania może wyprzeć z rynku małe lokalne sklepy 
• Według Pracodawców RP ponad 55 tys. sklepów w Polsce ze względu na metraż znajdzie się poza systemem kaucyjnym - nie pozostaje on bowiem bez wpływu na obroty sklepu 
• A pełny udział w systemie kaucyjnym może oznaczać dla sektora MŚP obciążenie kosztami niewspółmiernymi procentowo w porównaniu z dużymi obiektami handlowymi
• Rzecznik Praw Obywatelskich przekazuje Minister Klimatu i Środowiska takie uwagi małych i średnich przedsiębiorców 

RPO jest obowiązany czuwać nad przestrzeganiem przez władze publiczne konstytucyjnego obowiązku prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP).

Jednym z istotnych jej elementów jest stworzenie warunków prawnych dla osiągnięcia jak największego odzysku materiałów opakowaniowych. Taka konieczność jest podyktowana nie tylko aktualnym stanem zanieczyszczenia środowiska, ale i zobowiązaniami Polski w związku z członkostwem w Unii Europejskiej. Określa je przede wszystkim dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko.

Jej częściową transpozycję do polskiego porządku prawnego miały zapewniać przepisy ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw. Wprowadziła ona obowiązek przystąpienia do systemu kaucyjnego przedsiębiorców prowadzących sprzedaż produktów w opakowaniach, od 1 stycznia 2025 r.

Jak jednak wynika z informacji wpływających do RPO, rozwiązania ustawy spotykają się z poważnymi zastrzeżeniami większości grup interesariuszy systemu kaucyjnego. RPO z uznaniem przyjął zatem decyzję MKiŚ o zainicjowaniu prac legislacyjnych mających służyć poprawieniu ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi w zakresie funkcjonowania systemu kaucyjnego.

Wątpliwości miał także RPO czego przyczynkiem były m.in. zastrzeżenia jednej z kluczowych grup interesariuszy systemu kaucyjnego - przedsiębiorców z sektora Małych i Średnich Przedsiębiorstw. Przedstawiono je pisemnie oraz w trakcie spotkania z zgłoszone przez Prezesa Pracodawców RP Rafała Dutkiewicza  w BRPO 17 kwietnia 2024 r.

Podstawowym zarzutem przedsiębiorców sektora MŚP jest „nierównomierne i stronnicze" oddziaływanie już istniejącej regulacji na podmioty podlegające systemowi kaucyjnemu - sprzyjające lub wręcz pogłębiające dysproporcję pozycji na rynku pomiędzy małymi sklepami lokalnymi (sklepami do 200 m2 powierzchni) a sklepami wielkopowierzchniowymi i należącymi do zagranicznych sieci handlowych. Konsekwencją ma być zaburzenie sprawiedliwej konkurencji dla poszczególnych uczestników systemu i naruszenie praw przedsiębiorców z sektora MŚP. 

Tymczasem, jak wskazują Pracodawcy RP, ponad 55 tys. obiektów handlowych w Polsce ze względu na metraż znajdzie się poza systemem kaucyjnym, co dziś stanowi 80% wszystkich lokalnych sklepów w naszym kraju - z których większość znajduje się w małych miejscowościach i wsiach.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami przystąpienie do systemu kaucyjnego w przypadku przedsiębiorcy prowadzącego jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży nie większej niż 200 m2 jest częściowo dobrowolne - obowiązkowe jedynie w zakresie pobierania kaucji, natomiast w zakresie pozostałym, czyli zwrotu kaucji oraz zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych, pozostawione do decyzji przedsiębiorcy.

Przedsiębiorcy z sektora MŚP obawiają się jednak, że nieprzystąpienie do systemu w tymże pozostałym zakresie będzie skutkowało stopniowym wyparciem małych lokalnych sklepów z rynku. System kaucyjny nie pozostaje bowiem bez wpływu na poziom obrotów danego obiektu handlowego. Na przykładzie innych krajów odnotowano, że nieprzystąpienie do systemu może spowodować spadek obrotów sklepu aż o 30%. Spostrzeżenie o ryzyku omijania przez konsumentów placówek handlowych nieobjętych systemem kaucyjnym nie należy do odosobnionych i jest podzielane nawet przez MKiŚ. Świadczy o tym stwierdzenie wiceminister Anity Sowińskiej na posiedzeniu podkomisji stałej do spraw monitorowania gospodarki odpadami z 21 maja 2024 r.” „Zdajemy sobie sprawę, że małe sklepy, jeżeli by nie przystąpiły do systemu kaucyjnego mogą potencjalnie tracić klientów".

Z drugiej jednak strony, pełne uczestniczenie w systemie kaucyjnym może oznaczać dla sektora MŚP obciążenie kosztami niewspółmiernymi procentowo do kosztów, które staną się udziałem większych obiektów handlowych. Według Pracodawców RP, na koszty te złożą się m.in.: konieczność opłacenia dodatkowego czasu pracownika sklepu na odbiór opakowań i ich skanowanie, zakup lub najem koniecznych urządzeń oraz powierzchni do magazynowania opakowań. Koszt jednostkowy pełnego udziału w systemie w przeliczeniu na opakowanie ma być tym samym wyższy dla małych lokalnych sklepów, niż dla sklepów wielkopowierzchniowych i sieciowych.

Do zaburzenia sprawiedliwej konkurencji dla poszczególnych uczestników systemu kaucyjnego może się dodatkowo przyczynić dopuszczenie przez ustawodawcę funkcjonowania kilku podmiotów reprezentujących, a więc i różnych standardów prowadzenia działalności (np. w zakresie częstotliwości odbioru opakowań czy wysokości opłat za ich zbiórkę).

Podsumowując - pełne wejście w system kaucyjny, zdaniem Pracodawców RP, w świetle obecnie obowiązującej regulacji będzie zbyt kosztowne dla sektora MŚP, w szczególności dla obiektów handlowych do 200m2. Nieprzystąpienie do tego systemu grozi jednak równie poważnymi stratami w postaci drastycznego spadku obrotów. Wszystko to może zaś w rezultacie doprowadzić do problemów finansowych, a w końcu do likwidacji wielu małych lokalnych sklepów, najbliższych mieszkańcom małych miast i wsi.

Pracodawcy RP zwracają także uwagę na niejasność, braki i zbyt duży stopień ogólności przepisów regulujących system kaucyjny. W efekcie małe sklepy lokalne nie są w stanie wystarczająco przygotować się do udziału w systemie. Pozostawienie regulacji w obecnym kształcie może spowodować chaos, który bezpośrednio uderzy w małych i średnich przedsiębiorców, pogłębiając już istniejące problemy finansowe i organizacyjne, z którymi się borykają (wynikłe m.in. z podniesionej płacy minimalnej, zniesienia zerowej stawki VAT czy utrzymania osłonowych taryf energii).

Zdaniem Pracodawców RP, dla sprawnego funkcjonowania systemu kaucyjnego - a zarazem uniknięcia likwidacji wielu małych przedsiębiorstw - niezbędne jest przesunięcie terminu jego wprowadzenia, a także:

• zróżnicowanie opłaty manipulacyjnej (handling fee) pod względem rodzaju zbiórki;
• przedefiniowanie opakowań podlegających systemowi kaucyjnemu jako niebędącymi odpadami;
• utworzenie organizacji parasolowej, której celem będzie koordynacja standardów i optymalizacja procesów w ramach systemu kaucyjnego;
• utworzenie bazy kodów 2D dla identyfikacji opakowań.

RPO monitoruje proces legislacyjny nowelizacji ustawy „opakowaniowej”. Projekt dostępny na stronie Rządowego Centrum Legislacyjnego przewiduje m.in. zmianę art. 44 ust. 1 ustawy na:

"Przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży nie większej niż 200 m2, w której użytkownikom końcowym są oferowane produkty będące napojami w opakowaniach na napoje objętych system kaucyjnym, o których mowa w:

1)    poz. 1 i 2 załącznika nr 1a do ustawy - jest obowiązany uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie co najmniej pobierania kaucji oraz może uczestniczyć w tym systemie w zakresie zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych;
2)    poz. 3 załącznika nr 1a do ustawy - jest obowiązany uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie co najmniej pobierania i zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań".

Wydaje się, że taka zmiana będzie oznaczać z jednej strony doprecyzowanie istniejącej regulacji, ale z drugiej - poszerzenie zakresu obowiązkowego uczestnictwa w systemie kaucyjnym dla przedsiębiorców prowadzących małe sklepy. W myśl projektowanego punktu 1 art. 44 ust.1 ustawy, w przypadku butelek jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje o pojemności do trzech litrów, włącznie z ich zakrętkami i wieczkami z tworzyw sztucznych, z wyłączeniem szklanych lub metalowych butelek na napoje, których zakrętki i wieczka są wykonane z tworzyw sztucznych oraz puszek metalowych o pojemności do jednego litra 1a) obowiązkowe ma być jedynie pobieranie kaucji, a w myśl pkt 2, w przypadku butelek szklanych wielokrotnego użytku o pojemności do półtora litra obowiązkiem ma być objęte nie tylko pobieranie i zwracanie kaucji ale też zbieranie pustych butelek.

Przedmiotem prac nowelizacyjnych jest także art. 40g ust. 1 pkt 1 ustawy opakowaniowej. Obecnie stanowi on, że system kaucyjny "obejmuje terytorium kraju". Projektowana zmiana ma polegać na dodaniu wyrazów: "oraz zapewnia w każdej gminie co najmniej jeden punkt odbierania od użytkowników końcowych opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym".

Projektowane zmiany dotyczą ponadto wydawania zezwoleń na prowadzenie systemu kaucyjnego, m.in. poprzez uzupełnienie wymaganego opisu zasad prowadzenia działalności przez podmiot reprezentujący o określenie zasad rozliczania kaucji między podmiotami uczestniczącymi w systemie kaucyjnym oraz zasad i planowanej częstotliwości odbioru opakowań.

Te propozycje zmian dotyczą kwestii zgłoszonych przez Pracodawców RP. Równocześnie jednak nie wyczerpują ogółu zasygnalizowanych problemów. Proces legislacyjny znajduje się zasadniczo na wczesnym etapie, a więc nie można obecnie przesądzić ostatecznego kształtu nowelizacji. 

Mając jednak na uwadze bliski i wciąż aktualny termin wejścia w życie obowiązków kaucyjnych (1 stycznia 2025 r.), RPO wyraża nadzieję na jak najszybsze zakończenie tego procesu, z uwzględnieniem zastrzeżeń sektora Małych i Średnich Przedsiębiorców.

Marcin Wiącek prosi Panią Minister o rozważenie tych uwag sektora MŚP przy pracach nad nowelizacją ustawy "opakowaniowej" oraz o stanowisko do nich.

V.711.2.2024