Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sądy administracyjne I instancji odmawiają zajęcia się skargami na wezwania Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego  do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych
• Ich zdaniem UFG nie jest organem administracji publicznej, a co za tym idzie nie wydaje rozstrzygnięć zaskarżalnych do sądu administracyjnego
• Skargi są zatem odrzucane, a obywatelom wskazuje się na możliwość wytoczenia powództwa o ustalenie spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia
• Takie stanowisko jest nieprawidłowe i prowadzi do pozbawienia obywateli prawa do zaskarżenia rozstrzygnięć nakładających na nich sankcje pieniężne - wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, który złożył skargę kasacyjną  
• AKTUALIZACJA 13.03.2025: Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II GSK 2852/24), uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (uzasadnienie NSA w załączniku na dole strony).

W obszernym uzasadnieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 września 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 698/24) - odrzucającym skargę obywatelki na wezwanie UFG do zapłaty takiej opłaty - RPO przedstawił argumenty, mające na celu wykazanie, że wezwanie to jest decyzją administracyjną bądź, ewentualnie, aktem z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś oznacza, że podlega ono kontroli sądów administracyjnych.  

W opinii Marcina Wiącka obowiązek ubezpieczenia OC ma charakter publicznoprawny, a jego naruszenie skutkuje powstaniem odpowiedzialności administracyjnoprawnej, polegającej na konieczności zapłaty opłaty, którą z kolei należy postrzegać jako administracyjną karę pieniężną w rozumieniu Kodeksu postepowania administracyjnego. 

Jest to koniecznie nie tylko ze względu na potrzebę zapewnienia spójności systemu prawnego, ale przede wszystkim z uwagi na wymóg istnienia przesłanek łagodzących absolutną odpowiedzialność administracyjnoprawną, a więc taką, którą obywatel ponosi zawsze, niezależnie od okoliczności. Takich przesłanek brakuje w ustawie regulującej odpowiedzialność za brak ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. 

Powoduje to, że obywatel nie jest w stanie się od niej uwolnić, nawet wobec wystąpienia siły wyższej, z której powodu nie zawarł umowy ubezpieczenia. Dlatego, zdaniem RPO, do opłaty karnej należy stosować przepisy Działu IVA Kpa, dotyczące administracyjnych kar pieniężnych. Przewidują one zarówno przesłankę egzoneracyjną w postaci siły wyższej (art. 189e), jak i obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f). 

W tym kontekście Rzecznik podkreślił, że za środki ograniczające odpowiedzialność absolutną nie można postrzegać ani powództwa o ustalenie z art. 10 ust. 2 ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, ani prawa do ubiegania się o umorzenie opłaty lub udzielenie ulgi w jej spłacie (art. 94 ust 1). 

Powództwo to dotyczy bowiem obowiązku ubezpieczenia, a nie sankcji, którą ponosi zobowiązany w razie naruszenia obowiązku posiadania ubezpieczenia OC. W jego ramach sąd nie ma więc możliwości odstąpienia od nałożenia kary, gdy obowiązek nie został spełniony. Ulgi są z kolei środkiem przysługującym już po nałożeniu obowiązku zapłaty. Ich funkcja jest więc zupełnie inna niż ta, jaką pełnią art. 189e czy 189f Kpa. których zastosowywanie skutkuje odstąpieniem od nałożenia kary. Poza tym, jak wynika z obserwacji RPO na podstawie licznych wniosków obywateli, ulgi te, poza rozłożeniem opłaty karnej na raty, nie są w praktyce przez UFG udzielane. 

Na tę okoliczność Rzecznik zwracał uwagę Ministrowi Finansów w wystąpieniu generalnym z 31 lipca 2024 r. 

Brak możliwości uwolnienia się od obowiązku zapłaty opłaty karnej powoduje, że obywatele postrzegają ją jako swojego rodzaju pułapkę, z której niezależnie od konieczności, nie mogą się wydostać. Nierzadko bowiem jest tak, że brak ubezpieczenia OC nie jest związany z celowym działaniem właściciela auta, lecz powstał przypadkowo, choćby w wyniku błędu - np. nieprawidłowego wypełnienia druku przesłanego przez ubezpieczyciela - i trwał tylko jeden dzień; był związany z pobytem w szpitalu lub chorobą lub błędem ubezpieczyciela czy wprowadzeniem w błąd przez sprzedawcę pojazdu.

We wnioskach do RPO obywatele często skarżą się nie tylko na daleko idący automatyzm i rygoryzm w nakładaniu tych kar, ale także na ich wysokość. Są one bowiem nakładane w wysokich kwotach, gdyż wskaźnikiem, który stosuje w tym zakresie UFG jest wynagrodzenie minimalne. Jeśli zatem okres bez ubezpieczenia trwał np. dłużej niż 14 dni, to opłata dla samochodu osobowego w 2025 r. wynosi 9330 zł, a gdy trwał tylko jeden dzień – 1870 zł. 

Ponadto za koniecznością przyjęcia, że wezwanie UFG do opłaty jest decyzją administracyjną, przemawiają także inne względy. Podstawowe znaczenie ma wśród nich konieczność zagwarantowania jednostce prawa do procesu. Jest to szczególnie ważne ze względu na przedmiot wezwania UFG, jakim jest nałożenie na jednostkę sankcji pieniężnej. 

Gdyby NSA nie podzielił tych argumentów, Rzecznik przedstawił także powody, dla których wezwanie UFG do opłaty karnej można postrzegać jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko to nawiązuje do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, ukształtowanej  na podstawie obowiązującej uprzednio ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którą takie wezwanie UFG było traktowane jako akt tego rodzaju. 

W opinii Rzecznika ujęcie to, choć spowoduje otwarcie drogi do zaskarżenia wezwania UFG do sądu administracyjnego, należy postrzegać wyłącznie w kategoriach gwarancji minimalnej. Sądowa kontrola wezwania UFG nie wpłynie bowiem na etap stosowania prawa przez ten organ, w którym zobowiązanemu nie przysługują uprawienia procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza gwarancji wynikających z Działu IVA Kpa.

Omówienie pisemnego uzasadnienia NSA

13 marca 2025 r. NSA wydał postanowienie (sygn. II GSK 2852/24), w którym uchylił zaskarżone przez Rzecznika postanowienie WSA w Poznaniu w sprawie odrzucenia skargi na wezwanie UFG oraz przekazał sprawę według właściwości WSA w Warszawie.

NSA wskazał, że skarga kasacyjna Rzecznika została uwzględniona "co do zasady:, gdyż zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości (w sprawie orzekł WSA w Poznaniu a powinien WSA w Warszawie).

NSA zwrócił uwagę również na fakt, że Sąd I instancji przedmiotem rozpoznania uczynił nałożenie przez UFG opłaty karnej za brak zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, do czego też odnosiła się argumentacja skargi kasacyjnej RPO. Tymczasem, zdaniem NSA, przedmiotem skargi była odmowa umorzenia tej opłaty, do czego WSA w ogóle się nie odniósł.

Poza tym NSA dokonał jeszcze dwóch ważnych ustaleń.

Po pierwsze, podzielił stanowisko Rzecznika, że opłata z tytułu niespełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego ma charakter publicznoprawny, ponieważ jest wyrazem władczych uprawień państwa, a stosunek jaki powstaje między UFG a zobowiązanym do jej zapłaty kształtowany jest bezpośrednio wolą ustawodawcy i nie powstaje z woli stron.

Zdaniem NSA stanowisko to potwierdza art. 91 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych. Postanowiono w nim, że trybem egzekucji opłaty karnej za brak OC będzie postępowanie egzekucyjne w administracji.

Powołano się również na ustalenia Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, w którym wskazano, że relacje między UFG a zobowiązanym do zawarcia umowy ubezpieczenia OC są wyznaczane stosownie do wzorów prawa administracyjnego. Z istoty tego stosunku powinny z kolei wynikać dla obywatela odpowiednie gwarancje proceduralne, wymagane zawsze, gdy jest on poddawany władztwu publicznemu.

Po drugie, NSA uznał za zasadne argumenty Rzecznika, że Fundusz należy postrzegać jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

Z uzasadnienia wynika również wprost, że w opinii NSA rozstrzygnięcia UFG w przedmiocie umorzenia opłaty karnej lub udzielenia ulgi w jej spłacie (art. 94 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych) powinny mieć postać decyzji, na co wskazuje też Statut UFG.

Mając na względzie powyższe, NSA wskazał, że obowiązkiem sądu I instancji, ponowne rozpatrującego sprawę, będzie przede wszystkim ustalenie przedmiotu sprawy (tj. które pismo UFG kwestionowała skarżąca) oraz diagnoza, czy pismu UFG w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty karnej i rozłożenia jej na raty można przypisać cechy decyzji, a w rezultacie, czy polegało ono zaskarżeniu.

V.511.595.2024