Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Do Rzecznika Praw Obywatelskich wciąż napływają skargi na nieprawidłowości związane z ustaleniem prawa do głosowania nad budżetami obywatelskimi 
• Wątpliwości dotyczą m.in. wymogu podawania przez obywateli szerokiego zakresu danych osobowych - numeru PESEL, adresu e-mail, numeru telefonu
• Z orzecznictwa wynika też, że niezgodne z prawem jest zawężanie list osób uprawnionych do głosowania jedynie do zameldowanych w danej jednostce samorządu terytorialnego lub ujętych w spisie wyborców
• Zastępca RPO Stanisław Trociuk pisze w tej sprawie do prezesa UODO Mirosława Wróblewskiego

W 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podjął temat sposobu identyfikacji mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego w głosowaniu w sprawie budżetów obywatelskich. Zwrócił się w tej sprawie do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. 

W odpowiedzi ówczesny Prezes UODO wskazywał, że „kwestie związane z przedmiotowym zagadnieniem, w tym zakresem danych osobowych zbieranych od osób uprawnionych do zgłoszenia zagadnień, które mają być realizowane w ramach budżetu obywatelskiego, sposobem zbierania tych danych oraz ich zabezpieczeniem zgodnie z zasadami przetwarzania danych przewidzianymi w przepisach RODO budzą wątpliwości organu właściwego w sprawie ochrony danych osobowych”. 

Zastępca RPO Stanisław Trociuk prosi teraz o przekazanie informacji o wyniku przeprowadzonej w tym zakresie analizy.

Budżet obywatelski – ważne narzędzie dialogu społecznego

W piśmie ZRPO podkreśla ważność funkcjonowania budżetów obywatelskich, gdyż są zaproszeniem mieszkańców, wystosowanym przez lokalne władze, do udziału w decydowaniu o podziale lokalnych środków budżetowych. Są też jedną z najbardziej dostępnych dla mieszkańców form zaangażowania społecznego. Stanisław Trociuk podkreśla ich ważność jako narzędzie dialogu obywatelskiego. Zaznacza przy tym, że są relatywnie proste, transparentne, egalitarne, kreują największy wachlarz możliwych do realizacji pomysłów obywatelskich.

ZRPO przywołuje przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, regulujące funkcjonowanie budżetów obywatelskich jako szczególnej formy konsultacji społecznych. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy, a wybrane zadania zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. 

Zasady przeprowadzania głosowania

Zgodnie z art. 5a ust. 7 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym to rada gminy określa w drodze uchwały m.in. zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania. Ustawodawca pozostawił więc swobodę w ustalaniu zasad ich realizacji, wobec czego władze lokalne przyjmują różne rozwiązania w tym zakresie.

Analiza dotychczasowego dorobku prawodawczego JST, działalności wojewodów oraz dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych prowadzi do wyróżnienia kilku najbardziej problematycznych płaszczyzn w zakresie budżetów obywatelskich. Jednym z nich jest kwestia identyfikacji osób w zakresie ich związków z daną jednostką samorządu terytorialnego. Rozwiązując to zagadnienie, należy pamiętać, że za mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego uznaje się osobę, która przebywa na jej terenie z zamiarem stałego pobytu.

W prawie miejscowym pojawiają się jednak różne rozwiązania, które mają na celu dookreślenie sposobu identyfikacji mieszkańca danej JST. Rozwiązania te uznawane są za istotnie naruszające prawo. Wśród nich są:

• Wymóg bycia wpisanym do rejestru wyborców (wyrok WSA w Kielcach z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 38/17); 
• Wymóg bycia zameldowanym na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13); 
• Ukończenie przez mieszkańca określonego wieku (wyrok NSA z 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1324/18.); 
• Wymóg podania numeru PESEL na karcie do głosowania lub na zgłoszeniu projektu (wyrok WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 944/19); 
• Wymóg podania dodatkowych danych osobowych w postaci np. numeru telefonu lub adresu e-mail (wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., I GSK 1193/20).

Wymóg podania numeru PESEL nie ma uzasadnienia prawnego

Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim ze wskazanych powyżej orzeczeń, odnosząc się – tylko ubocznie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – wskazał, że „(…) nie ulega też wątpliwości, że ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania numeru PESEL i numeru telefonu w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, że podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015 r., I SA/Ol 683/15). Odnosząc się do argumentu kasatora, że postanowienia dotyczące wieku czy też podawania numeru PESEL w uchwałach dotyczących konsultacji społecznych, są powszechną praktyką i podobne można znaleźć w innych uchwałach na terenie województwa śląskiego, wskazać należy, że występowanie w obrocie prawnym podobnych przepisów w innych uchwałach nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości wywodów zaskarżonego wyroku w tym zakresie (…)”.

Do Rzecznika wciąż wpływają wnioski obywateli, z których wynika, że praktyka identyfikacji mieszkańców na podstawie szerokiego zakresu danych osobowych pozostaje niezmieniona. '

ZRPO prosi zatem Prezesa UODO o opinię w sprawie, a także zaproponowanie działań, które mogłyby wpłynąć na zmianę wciąż wadliwej praktyki samorządów.

VII.501.90.2023