Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich poddaje pod rozwagę Prezesa Rady Ministrów powołanie na poziomie rządu pełnomocnika, czy też zespołu, do spraw przeciwdziałania bezdomności, który koordynowałby pracę różnych resortów w tym zakresie. Urząd RPO wnosi o to od 2015 r.
• Podmiot taki zajmowałby się także zapobieganiem bezdomności, także poprzez włączenie mieszkaniowe, rozumiane jako stworzenie systemu mieszkalnictwa dostępnego cenowo i wspomaganego
• Marcin Wiącek prosi premiera Donalda Tuska o stanowisko 
• AKTUALIZACJA 14.10. 2024: MRPiPS proponuje KPRM powołanie międzyresortowego zespołu ds. bezdomności. "Liczę, że przekazana odpowiedź pozwala spojrzeć kompleksowo na ideę powołania pełnomocnika/koordynatora/zespołu ds. bezdomności" - napisała podsekretarz stanu w MRPiPS Katarzyna Nowakowska do zastępcy Szefa KPRM Grzegorza Karpińskiego w piśmie udostępnionym RPO.

W działalności RPO od wielu lat szczególne znaczenie ma problematyka bezdomności i przeciwdziałania mu. Zagadnienia te są trudne do zidentyfikowania i zdiagnozowania w BRPO, głównie dlatego, że osoby w kryzysie bezdomności bardzo rzadko zgłaszają się do Biura. Jest to spowodowane m.in. tym, że są to obywatele w najtrudniejszej sytuacji życiowej, napotykający najwięcej trudności z zaspokajaniem swoich najbardziej podstawowych potrzeb życiowych. 

Brak wystarczającej świadomości prawnej, wiary w uzyskanie skutecznej pomocy, trudności ze wskazaniem miejsca zamieszkania powodują, że osoby bezdomne niechętnie piszą o swoich problemach do organów władzy publicznej. Bezdomność jest powszechnie uznawana za najcięższą formę wykluczenia społecznego. Wiąże się nie tylko z brakiem miejsca zamieszkania, ale prowadzi do niemożności prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie, jak również do społecznej i medialnej stygmatyzacji. Tym bardziej więc osoby doświadczające bezdomności potrzebują rzeczników swoich interesów, którzy będą wspierać ich także w realizacji przez państwo należnych im praw, zagwarantowanych w Konstytucji RP oraz aktach prawa międzynarodowego. 

Dlatego przy RPO powołano Komisję Ekspertów do Spraw Przeciwdziałania Bezdomności. W jej skład wchodzą przedstawiciele organizacji pozarządowych, naukowcy, eksperci i prawnicy, którzy w codziennej pracy pomagają osobom doświadczającym bezdomności bądź zagrożonym nią. Wspiera ona RPO w realizacji jego ustawowych zadań, zwłaszcza co do monitorowania problemów związanych z sytuacją osób w kryzysie bezdomności i promowania dobrych rozwiązań w zakresie przeciwdziałania bezdomności, w tym sygnalizowania koniecznych działań administracji publicznej oraz zmian legislacyjnych.

Z inspiracji Komisji już w 2015 r., a następnie w 2019 r., RPO zwracał uwagę ówczesnym Prezesom Rady Ministrów na problem z zapewnieniem rzeczywistej, efektywnej i merytorycznej realizacji obowiązków państwa w tym zakresie.

Przeciwdziałanie bezdomności jest niezwykle wysoko umieszczone w hierarchii obowiązków władz publicznych - art. 75 Konstytucji, art. 25 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Ekonomicznych, Społecznych i Gospodarczych ONZ, art. 30 i 31 Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej z 1996 r. (notabene dotychczas nieratyfikowanej przez Polskę; RPO apeluje o to od wielu lat).

Władze publiczne są więc prawnie zobligowane do przeciwdziałania bezdomności. Z opublikowanych przez MRPiPS wyników ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych w 2024 r. wynika, że zdiagnozowano 31 042 osób w kryzysie bezdomności, w tym 80% to mężczyźni, a 20% - kobiety. Osoby poniżej 18. roku życia stanowią 5%.

- Uważam, że nie można ponadto izolować zjawiska bezdomności od kryzysu mieszkaniowego - pisze RPO. Regulacje ustawowe dotyczące przeciwdziałania bezdomności są rozproszone w wielu aktach prawnych, zaś pomoc osobom bezdomnym świadczona jest głównie w ramach systemu pomocy społecznej. Dominują doraźne formy pomocy, jak np. tymczasowe schronienie w schroniskach dla osób bezdomnych. Zagadnienia te pozostają we właściwości wielu działów administracji rządowej.

Według RPO specyfika zjawiska uzasadnia powołanie na poziomie rządu pełnomocnika, czy też zespołu, do spraw przeciwdziałania bezdomności i włączenia mieszkaniowego, który koordynowałby pracę różnych resortów w tym zakresie. Na taką potrzebę RPO zwracał uwagę już w wystąpieniach z  2015 i 2019 r. 

Zasadność taką sygnalizowała również w 2014 r. Najwyższa Izba Kontroli w Informacji z kontroli działań administracji publicznej na rzecz bezdomnych. Wskazała na potrzebę zmian o charakterze systemowym, zmieniających kierunki działania państwa z polityki doraźnego radzenia sobie z bezdomnością na interdyscyplinarną, aktywną i spójną działalność. Zdaniem NIK celowe jest wdrożenie ogólnokrajowych, systemowych zasad prowadzenia polityki społecznej w zakresie bezdomności, na kształt funkcjonujących w Niemczech, w Szwecji czy Francji. 

Dotychczasowe postulaty właściwej koordynacji działań państwa w tym obszarze - zarówno RPO, jak i NIK oraz organizacji pozarządowych - nie zostały uwzględnione przez kolejne rządy.

Monitorowanie działań państwa na rzecz przeciwdziałania bezdomności, w tym niska skuteczność wystąpień RPO, skłania do zdecydowanego podtrzymania stanowiska, że powołanie podmiotu koordynującego działania poszczególnych resortów jest w pełni uzasadnione. Za zasadne RPO uznaje poddanie pod rozwagę Pana Premiera powołanie podmiotu koordynującego w szerszym zakresie - takiego, który zajmowałby się działaniami rządu nie tylko ściśle w obszarze bezdomności, ale szerzej - jej zapobiegania, także poprzez włączenie mieszkaniowe, które rozumiem jako stworzenie obszaru mieszkalnictwa dostępnego cenowo i wspomaganego. 

Jest wiele problemów, których systemowe uregulowanie wykracza poza poszczególne resorty. Skuteczne działanie wymaga sprawnej komunikacji i koordynacji działań. Może to zapewnić pełnomocnik/koordynator/zespół. A jak się wydaje, dotychczasowe współdziałanie ministerstw nie przyniosło efektów. Istotnym problemem pozostaje "resortowość". Nawet gdy w danym ministerstwie są opracowywane właściwe polityki wobec danego problemu, to brak dodatkowych rozwiązań pozostających w kompetencjach innych resortów, niweczy lub znacząco utrudnia osiągnięcie konstytucyjnego celu przeciwdziałania bezdomności. Sytuację tę może znacząco zmienić podmiot koordynujący prace rządowe na rzecz przeciwdziałania bezdomności.

RPO przedstawia Panu Premierowi te uwagi, prosząc o stanowisko.

Pismo zastępcy szefa KPRM Grzegorza Karpińskiego do minister rodziny, pracy i polityki społecznej Agnieszki Dziemianowicz-Bąk

Szanowna Pani Minister, w załączeniu przekazuję, według kompetencji, skierowane do Prezesa Rady Ministrów pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z 12 lipca 2024 r. dotyczące koordynacji działań państwa w obszarze przeciwdziałania bezdomności i wsparcia dla osób bezdomnych.

Proszę o analizę przedstawionej sprawy oraz o udzielenie odpowiedzi Panu Rzecznikowi, ewentualnie we współpracy z innymi właściwymi organami, z kopią do wiadomości Prezesa Rady Ministrów.

Pismo podsekretarz stanu w MRPiPS Katarzyny Nowakowskiej do zastępcy Szefa KPRM Grzegorza Karpińskiego

W nawiązaniu do pisma o sygn. BPRM.5161.9.2.2024, w sprawie propozycji powołania pełnomocnika/koordynatora/zespołu ds. bezdomności, uprzejmie informuję, że Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwróciło się z prośbą o stanowisko w tej sprawie do wszystkich resortów i ministrów wymienionych w ww. piśmie.

Resorty zgodziły się ze stanowiskiem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, że przeciwdziałanie bezdomności jest zagadnieniem niezwykle złożonym i wszyscy powinni mieć świadomość obowiązujących rozwiązań w odniesieniu do tzw. kryzysu bezdomności, który jest jedną z najbardziej dramatycznych form wykluczenia społecznego.

Ministerstwo Sprawiedliwości uznając potrzebę powołania pełnomocnika / koordynatora / zespołu ds. bezdomności, wskazało jednocześnie, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej(Dz.U. z 2024 r. poz. 1283), „które regulują zasady, formy i sposób wsparcia osób bezdomnych, nie przewidują regulacji, która stanowiłaby podstawę powołania na poziomie krajowym pełnomocnika/koordynatora/zespołu ds. bezdomności".

Ministerstwo Finansów zaznaczyło, że „zadania pełnomocnika powinny być wykonywane w ramach istniejących urzędów administracji rządowej i dotychczasowych zasobów kadrowych, poprzez wyodrębnienie w strukturze komórki organizacyjnej w celu obsługi pełnomocnika". Podkreślono, „że nie ma w najbliższych latach przestrzeni na dodatkowe wydatki ponoszone z budżetu państwa".

Ministerstwo Rozwoju i Technologii (MRiT) zastrzegło potrzebę „angażowania MRiT w kwestie, które należą do zakresu kompetencji MRPiPS oraz udziału MRiT w zespole, który miałby wykonywać zadania związane z zabezpieczeniem społecznym”.

Ministerstwo Zdrowia uznało za zasadne „powołanie podmiotu, koordynującego działania resortów w zakresie bezdomności”. Podkreślono, że koordynacja zapewni większą skuteczność działań i ze strony Ministerstwa Zdrowia zadeklarowano wolę współpracy w tym zakresie.

Ministerstwo Edukacji pozostawiło do dalszej dyskusji formę koordynacji działań w zakresie zwalczania bezdomności. Wskazano, że „wybranie formy koordynacji powinno wziąć pod uwagę obecny stan i dotychczasowe doświadczenia działań międzyresortowych”.

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczyło, że do resortu „nie wpływają informacje wskazujące na powszechność zjawiska bezdomności wśród cudzoziemców zamieszkujących w Polsce". Opisano działania podejmowane przez służby podległe ministerstwu, w szczególności policji. Ponadto, również znaczenie niektórych programów, takich jak przykładowo „Program integracji społecznej i obywatelskiej Romów w Polsce na lata 2021-2030".

W kwestii projektów i programów wypowiedziała się również Ministra do spraw Społeczeństwa Obywatelskiego, która poparła propozycję powołania pełnomocnika/ koordynatora/zespołu ds. bezdomności.

W KPRM, w Departamencie Społeczeństwa Obywatelskiego prowadzony jest projekt pod nazwą „TSI2023 - MCP-23CZ02/23PL14 Wdrożenie reformy mieszkalnictwa”, prowadzony na zasadzie kontynuacji zadań związanych z integracją społeczną grup szczególnie narażonych na wykluczenie. W ocenie Ministry projekt ten „może być dobrą przestrzenią na podjęcie analizy tego tematu w gronie ekspertów (projektowane mają być reformy zwiększające dostęp do mieszkań), ze względu na pogłębiające się realnie trudności coraz większej liczby grup społecznych w zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych".

Mając na względzie powyższe, w szczególności kwestie prawne i finansowe wspomniane odpowiednio przez Ministra Sprawiedliwości i Ministra Finansów, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej proponuje powołanie międzyresortowego zespołu ds. bezdomności, który współpracowałby z ww. resortami (również MRiT ze względu na duży wpływ tego resortu na przeciwdziałanie bezdomności) w ramach ich istniejących struktur i zasobów kadrowych. Jednocześnie zespół ds. bezdomności powinien zostać poinformowany przez ministerstwa i ministrów z jakimi komórkami taka współpraca miałaby się odbywać.

Liczę, że przekazana odpowiedź pozwala spojrzeć kompleksowo na ideę powołania pełnomocnika/koordynatora/zespołu ds. bezdomności w obecnej sytuacji oraz liczę na dalsze wsparcie w przedmiotowym zakresie.

IV.7217.89.2019