Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wśród przybyłych do Polski z Ukrainy uchodźców wojennych są także bezpaństwowcy i osoby narażone na ryzyko bezpaństwowości
• Z wielu powodów mogą mieć oni trudności w ubieganiu się o ochronę czasową w Polsce
• Rzecznik Praw Obywatelskich prosi Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o szczegółowe informacje co do tej grupy osób
• AKTUALIZACJA:  W obszernej odpowiedzi Jarosław Szajner wskazał m.in., że nie widać podstaw, aby uznać, że pojęcie bezpaństwowca nie jest stosowane jednolicie (całość odpowiedzi UdSC w załączniku)

W 2022 r. UNHCR oszacował liczbę bezpaństwowców i osób narażonych na ryzyko bezpaństwowości przebywających w Ukrainie na 35 tys. Jednak 31 grudnia 2022 r. w Ukrainie legalnie przebywało jedynie 6176 bezpaństwowców. UNHCR wskazuje, że ok. 69,4 tys. dzieci urodzonych na obszarach niekontrolowanych przez rząd nie otrzymało dotychczas ukraińskiego aktu urodzenia i jest zagrożonych bezpaństwowością. W związku z wojną i przybyciem do Polski uchodźców wojennych wiele tych osób może dziś przebywać w Polsce.

Główne problemy bezpaństwowców w Ukrainie

Problem bezpaństwowości dotyczy w szczególności osób pochodzenia romskiego (Ukraina ma jedną z największych populacji Romów w Europie). Według nieoficjalnych szacunków, przed agresją Rosji żyło tam od 120 tys. do 400 tys. Romów. Wielu z nich nie ma dokumentów, dlatego ich liczba jest trudna do oszacowania. Przyczyną jest również niechęć Romów do deklarowania  pochodzenia etnicznego w obawie przed dyskryminacją oraz nieprawidłowe rejestrowanie Romów jako obywateli Rumunii. Osoby pochodzenia romskiego są jedną z największych grup bezpaństwowców lub osób zagrożonych bezpaństwowością w Ukrainie. Szacuje się, że 10-20% z nich nie ma dokumentów wymaganych do nabycia lub potwierdzenia ich ukraińskiego obywatelstwa.

Kolejną grupą dotkniętą bezpaństwowością są osoby wewnętrznie przesiedlone oraz zamieszkujące regiony takie jak Krym oraz części obwodów donieckiego i ługańskiego, które nie były kontrolowane przez ukraińskie władze. Mają one znacząco ograniczony dostęp do dokumentów. Trwający od 2014 roku konflikt we wschodniej Ukrainie i rosyjska okupacja Krymu postawiły zamieszkującą tam ludność w niestabilnej sytuacji, w której ich obywatelstwo jest kwestionowane, a ich powiązania prawne z Ukrainą i przez to dostęp do praw ograniczony. 

Dzieci tam urodzone mają ograniczony dostęp do procedur potwierdzających ukraińskie obywatelstwo, co szczególnie naraża je na ryzyko bezpaństwowości. W przypadku dzieci, które nie posiadają paszportu, ustalenie ich obywatelstwa może być trudne, ponieważ władze ukraińskie mogą nie mieć obecnie dostępu do baz  urodzeń na terytoriach okupowanych lub może być on utrudniony.

W Ukrainie bezpaństwowość od dawna stanowi problem dla byłych obywateli Związku Radzieckiego, którzy ze względu na brak niezbędnej dokumentacji nie byli w stanie udowodnić stałego pobytu w Ukrainie i z tego powodu nie uzyskali obywatelstwa ukraińskiego. Bezpaństwowcy obejmują i  byłych obywateli ZSRR,  którzy nie mogli otrzymać ukraińskiego obywatelstwa, a także etnicznych Ukraińców, którzy mieli stałe miejsce zamieszkania w innych republikach w chwili ich rozpadu.

Warto wspomnieć także o uchodźcach, osobach ubiegających się o ochronę międzynarodową i migrantach, którzy przebywali w Ukrainie i byli bezpaństwowcami przed opuszczeniem kraju pochodzenia ze względu na spory terytorialne, dyskryminację grup mniejszościowych czy luki w prawie dotyczącym obywatelstwa. Nie ma niestety dostępnych danych liczbowych na temat bezpaństwowych uchodźców lub osób ubiegających się o azyl na Ukrainie.

Grupą, która po inwazji Rosji została szczególnie narażona na bezpaństwowość, są ukraińskie dzieci, zwłaszcza dzieci bez opieki oraz rozłączone z rodzicami. Od początku wojny wiele z nich mogło wjechać do Polski bez paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość i pochodzenie. Ze względu na możliwe utrudnienia związane z ograniczonym dostępem do ukraińskich baz danych i archiwów oraz prawdopodobieństwem ich zniszczenia z powodu działań wojennych, mogą one napotkać na trudności z potwierdzeniem swojego miejsca urodzenia i w konsekwencji z udowodnieniem obywatelstwa.

Od lutego 2022 r. bezpaństwowcy i osoby zagrożone bezpaństwowością w Ukrainie stoją przed dodatkowymi wyzwaniami. W 2020 r. w Ukrainie wprowadzono procedurę ustalania bezpaństwowości, która umożliwia takim osobom, niezależnie od legalności lub nielegalności ich pobytu na terytorium Ukrainy, zwrócenie się z wnioskiem o uznanie ich za bezpaństwowców. W przypadku pozytywnej weryfikacji otrzymują oni zezwolenie na pobyt czasowy, a w dalszej kolejności są uprawnieni do uzyskania zezwolenia na pobyt stały po upływie 2 lat. Procedura jest dostępna dla wnioskodawców od maja 2021 r., jednak wraz z eskalacją wojny rząd ukraiński zamknął dostęp do rejestrów ludności, co wstrzymało całą procedurę. Potem ją  przywrócono, jednak sytuacja osób, które wyjechały z Ukrainy w trakcie rozpatrywania ich wniosków, jest niejasna.

Sytuacja tej grupy osób w Polsce

Na podstawie art. 106 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, do otrzymania ochrony czasowej uprawnieni są bezpaństwowcy, którzy mogą udowodnić, że przed 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały i nie są w stanie w bezpiecznych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia oraz bezpaństwowcy, którzy przed 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie. Konieczne jest przedstawienie dokumentów potwierdzających, że przed 24 lutego 2022 r. cudzoziemiec korzystał z ochrony w Ukrainie, legalnie tam przebywał na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały i nie jest w stanie w bezpiecznych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia.

Ze względu na specyfikę bezpaństwowości większość osób nią dotkniętych nie jest w stanie udowodnić obywatelstwa czy miejsca urodzenia. Wielu może nie mieć dokumentów. Wymóg wykazania, że przebywali legalnie w Ukrainie może być zatem trudny do spełnienia. Procedura stwierdzania bezpaństwowości została wprowadzona w Ukrainie niedawno, w dalszym ciągu wielu bezpaństwowców i osób zagrożonych bezpaństwowością pozostaje niezidentyfikowanych. Ponadto nawet w przypadku stwierdzenia bezpaństwowości możliwość uzyskania zezwolenia na pobyt stały w Ukrainie przewidziano dopiero po dwóch latach posiadania zezwolenia na pobyt czasowy. Wielu uchodźców nie będzie w stanie wykazać spełnienia tego warunku i w rezultacie nie będzie mogło skorzystać z czasowej ochrony i związanych z nią praw.

Kolejną kwestią, która może uniemożliwić wielu bezpaństwowcom z Ukrainy ubieganie się o ochronę czasową w Polsce, jest brak jednolitego i spójnego stosowania pojęcia „bezpaństwowca", interpretowanego zgodnie z prawem międzynarodowym. Powstaje ryzyko stosowania go w sposób nieuzasadniony i zawężający kategorię osób uprawnionych. Jest też możliwość błędnego rozumienia bezpaństwowości wyłącznie jako równoznacznej z posiadaniem oficjalnie uznanego statusu bezpaństwowca uzyskanego w procedurze w Ukrainie.

Polskie prawo nie definiuje pojęcia „bezpaństwowca", jednak terminem tym posługują się organy w ramach procedur uchodźczych i migracyjnych. Zgodnie z raportem UNHCR „Sytuacja osób bezpaństwowych w Polsce" z września 2019 r., do celów statystycznych UdSC rejestruje „bezpaństwowców" lub „osoby o nieokreślonym obywatelstwie", korzystając z definicji tych pojęć określonych przez Eurostat. Wskazując na definicję używaną do celów statystycznych, UdSC przytoczył definicję bezpaństwowca przedstawioną w Konwencji o statusie bezpaństwowców z 1954 r.

Według raportu UNHCR, gdy tożsamość cudzoziemca nie jest znana, UdSC przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej opiera się na ustaleniach Straży Granicznej w trakcie procedur identyfikacyjnych. Jednak definicje używane przez UdSC różnią się od stosowanych w SG. Wyodrębnia ona bowiem bezpaństwowców, osoby o nieokreślonym obywatelstwie i osoby, których obywatelstwo nie zostało potwierdzone - stosując do każdej z tych kategorii inną definicję. Definicje SG nie są jednak tożsame z opracowanymi przez Eurostat.

Stosowanie różnych definicji osoby bezpaństwowej może prowadzić do niespójności postępowań i niedokładnej liczby bezpaństwowców uwzględnianej w statystykach. Przyjęcie jednolitej definicji zgodnej z Konwencją o statusie bezpaństwowców z 1954 r.  - zarówno do celów statystycznych, jak i w ramach postępowań SG - wydaje się niezbędne do właściwej identyfikacji bezpaństwowców w Polsce.

RPO Marcin Wiącek prosi szefa UdSC Jarosława Szajnera o odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy analizowano kwestię rozszerzenia ochrony czasowej na wszystkich bezpaństwowców i osoby zagrożone bezpaństwowością z Ukrainy, bez względu na ich poprzedni status pobytowy w Ukrainie?
2. Czy osoby, które nie zostały objęte ochroną czasową w Polsce ze względu na brak dokumentów potwierdzających spełnienie odpowiednich warunków są pouczane o możliwości ubiegania się o ochronę międzynarodową w Polsce?
3. Czy Urząd do Spraw Cudzoziemców ma możliwość ustalenia obywatelstwa dziecka w przypadku jego wjazdu z Ukrainy do Polski bez dokumentów? Czy dzieci, które mogą mieć trudności z udowodnieniem swojego obywatelstwa, a tym samym być zagrożone bezpaństwowością, są identyfikowane?
4. Jak przeprowadzana jest weryfikacja bezpaństwowości w przypadku ubiegania się przez bezpaństwowca o zaświadczenie o korzystaniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej?
5. Czy Urząd do Spraw Cudzoziemców posiada wytyczne dotyczące przeprowadzania weryfikacji tożsamości i obywatelstwa wnioskodawcy, w tym bezpaństwowości, w trakcie postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej?
6. Czy przeprowadzane są szkolenia dotyczące problematyki bezpaństwowości i jej identyfikowania, adresowane do pracowników Urzędu do Spraw Cudzoziemców?
7. Jaka jest definicja „bezpaństwowca" stosowana przez Urząd do Spraw Cudzoziemców? Czy rozważane jest podjęcie kroków w celu ujednolicenia definicji stosowanej przez Urząd do Spraw Cudzoziemców i Straż Graniczną?
8. Proszę o podanie liczby „bezpaństwowców" i osób „o nieokreślonym obywatelstwie" posiadających ważne zezwolenie na pobyt według stanu na sierpień 2023 r. z podziałem na pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego UE, pobyt czasowy, status uchodźcy, ochronę uzupełniającą, pobyt tolerowany, pobyt ze względów humanitarnych oraz członka rodziny obywatela UE. Proszę również o wskazanie liczby osób małoletnich posiadających status „bezpaństwowca" oraz osoby „o nieokreślnym obywatelstwie".

XI.540.136.2023