Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatel, który w kwietniu 2020 r. przebywał w parku, został ukarany przez sąd za złamanie ograniczeń pandemicznych określonych w rozporządzeniu rządu
• Nakazy i zakazy dotyczące podstawowych praw i wolności można wprowadzić tylko w przypadku ogłoszenia jednego ze stanów nadzwyczajnych – co nie nastąpiło
• Należy je zatem uznać za niekonstytucyjne, a co za tym idzie - za nielegalne
• Tym samym rozporządzenie nie może być podstawą karania obywateli za niestosowanie się do tak wprowadzonych obostrzeń

Rzecznik Praw Obywatelskich złożył kolejną kasację do Sądu Najwyższego na korzyść ukaranego obywatela.  

Dzięki temu SN będzie mógł się wypowiedzieć co do zasadności karania obywateli za ograniczenia wprowadzone w pierwszym okresie epidemii koronawirusa rozporządzeniami wydanymi bez odpowiednich podstaw ustawowych – przy niewprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. A to jest niezgodne z konstytucyjnymi zasadami ograniczeń praw i wolności.

Historia sprawy

Pan Marek w kwietniu 2020 r. przebywał z kolegami w parku. Został obwiniony o złamanie zakazu korzystania z publicznych terenów zielonych.

Zarzucono mu wykroczenie z art. 54 Kodeksu wykroczeń w związku z § lla ust.l rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu epidemii.

Sąd Rejonowy w R. uznał obwinionego za winnego wykroczenia z art. 54 Kw w związku z § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Sąd uczynił to w trybie nakazowym (czyli bez wzywania obwinionego i opierając się tylko na materiałach policji). Tryb ten przewidziany jest tylko do spraw nie budzących wątpliwości.   

Pana Marka ukarano 500 zł grzywny. Obciążono go też kosztami sprawy.

Wyrok nie został zaskarżony i uprawomocnił się.

Argumenty RPO

Rzecznik zarzucił wyrokowi rażące i mające na niego wpływ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 Kw. w związku z § 17 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy czyn przypisany nie wyczerpywał znamion tego wykroczenia.

Kasacja wnosi o uchylenie o wyroku i uniewinnienie obywatela.

Zgodnie z art. 54 Kw, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł albo karze nagany. Przepis ten sam nie określa znamion zabronionego zachowania, lecz odsyła do innych przepisów, które regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych

Odesłanie z art. 54 Kw obejmuje wyłącznie "przepisy porządkowe". Termin nie jest w pełni ostry, a precyzyjne ustalenie jego znaczenia może budzić wątpliwości. Jak uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r. (P 10/02, OTK-A 2003/6, poz. 62),  „w razie naruszenia przepisów, które mają inny przedmiot ochrony, nie jest możliwe zastosowanie zaskarżonego przepisu”.

Skoro zatem przepisy porządkowe, o których mowa w art. 54 Kw., mają za zadanie ochronę porządku i spokoju publicznego, to tym samym w polu penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia publicznego.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wydano rozporządzenie Rady Ministrów z  31 marca 2020 r. W § 17 ust. 1 stanowiło, że w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż.

Formalnie rzecz biorąc obwiniony naruszył ten zakaz rozporządzenia. Nie przewidywało ono jednak za to żadnej sankcji. Tymczasem odpowiedzialności za wykroczenie podlega tylko ten, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary. Za taki akt normatywny nie może być zaś uznane rozporządzenie Rady Ministrów.

Nie odsyłało ono do konkretnego przepisu kodeksu wykroczeń i nie określało wobec sprawcy prawnomaterialnych konsekwencji naruszenia przez niego zawartych w nim przepisów. § 17 stanowił jedynie, że zakazuje się korzystania z m.in. z parków, bez wskazania, czy i jaka sankcja za to grozi.

Dlatego wykluczone jest pociągnięcie do odpowiedzialności na podstawie art. 54 Kw osób, które naruszały m.in. zakaz korzystania z parków ustanowiony na mocy rozporządzenia.

Prawo do przebywania w miejscach publicznych (jakim są m.in. parki miejskie) jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się jest chronione przez art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji.

Z art. 31 ust. 3 wynika, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

To zaś oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu ograniczeń, a w szczególności wyznaczania ich zakresu.

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Nakładanie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela musi odbywać się na podstawie prawidłowo stanowionego prawa, w szczególności zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji. Wprowadzenie nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności  może nastąpić tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych – co nie miało miejsca.

W tej sytuacji zakazy z rozporządzenia należy uznać za niekonstytucyjne, a co za tym idzie - za nielegalne. Dlatego nie może być ono źródłem obowiązków dla obywateli i podstawą do ukarania za niestosowanie się do nich.

Rozporządzenie z 31 marca 2020 r. wydano w związku z wprowadzeniem stanu epidemii. Jego celem była ochrona zdrowia publicznego, a nie ochrona porządku i spokoju w miejscach publicznych. Już choćby więc z tego powodu art. 54 Kw nie mógł tu mieć zastosowania - skoro jego przedmiotem ochrony jest porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie zdrowie publiczne.

Ponadto w dacie orzekania przez sąd 12 maja 2020 r. rozporządzenie z 31 marca 2020 r. już nie obowiązywało. Obowiązujące zaś wtedy kolejne rozporządzenie Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. nie zakazywało już korzystania z parków. Także z tego powodu  ukaranie obwinionego nie było zatem dopuszczalne.

II.511.64.2021