Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nadal nie ma jednolitego, kompleksowego i spójnego aktu prawnego dotyczącego wyłącznie przedsiębiorców, który uwzględniałby specyficzne potrzeby każdej branży podczas epidemii
• Kolejnym nowelizacjom tarczy antykryzysowej brak przejrzystości  -  zmieniają zaś one akty prawne, które nie wiążą się z sytuacją przedsiębiorców
• A w nowej rzeczywistości gospodarczej mają oni prawo oczekiwać od władzy uchwalania prawa ze znacznym wyprzedzeniem i z uwzględnieniem konsultacji społecznych
• Ponadto część środków przeznaczonych na utrzymanie przedsiębiorstw w czasie epidemii trafiła do wierzycieli

To niektóre argumenty RPO Adam Bodnara, który pyta wicepremier, ministrę rozwoju Jadwigę Emilewicz o stworzenie ram prawnych funkcjonowania przedsiębiorców w najbliższych miesiącach. Przekazuje też dodatkowe oceny i wnioski w celu zapewnienia skutecznej ochrony praw i wolności przedsiębiorców w związku z epidemią.

"Przedsiębiorcy mają poczucie opuszczenia przez państwo"

Skargi przedsiębiorców różnych branż wskazują na poczucie opuszczenia przez państwo, które miało być przyjazne wszystkim obywatelom – pisał RPO do MR. Tymczasem wciąż nie ma „specustawy” dotyczącej wyłącznie sytuacji przedsiębiorców w czasie epidemi i po niej. Brakuje też partnerskich konsultacji, o czym świadczą protesty przedsiębiorców. A tarcza antykryzysowa nie określa choć przybliżonych okresów "odmrażania” kolejnych branż.

Dlatego Adam Bodnar wezwał wtedy do podjęcia konkretnych działań na rzecz przedsiębiorców.  Przedstawił propozycje skutecznej ochrony praw i wolności przedsiębiorców w związku z epidemią.

W odpowiedzi na to wystąpienie  nie wskazano jednak, jak państwo zamierza długofalowo wspomagać przedsiębiorców w dobie kryzysu oraz w pewnym okresie po jego ustaniu. Nie było też odniesienia do postulatu stworzenia jednolitego aktu prawnego dedykowanego wyłącznie przedsiębiorcom, uwzględniającego potrzeby każdej branży gospodarki podczas epidemii.

Kolejne uwagi RPO

Obserwacja działań legislacyjnych parlamentu prowadzi do wniosku, że wciąż brak jest jednolitej koncepcji pomocowej dla przedsiębiorców. 19 czerwca 2020 r. Sejm uchwalił kolejną odsłonę tarczy antykryzysowej. Należy wobec niej powtórzyć te same zarzuty, w tym przede wszystkim brak przejrzystości oraz dokonywanie zmian w innych aktach prawnych, które nie mają żadnego związku z sytuacją przedsiębiorców.

Kolejne nowelizacje tarczy - mimo że niektóre faktycznie mogą wynikać z nagłej sytuacji gospodarczej - raczej wskazują na brak właściwego rozeznania i wcześniejszych, przed epidemicznych działań władzy co do sytuacji prawnej i faktycznej wielu branż.

Jako przykład RPO podaje wyłączenie spod zajęcia oraz egzekucji sądowej i administracyjnej różnych form dofinansowań i pożyczek z powiatowego urzędu pracy dopiero w tarczy antykryzysowej 4.0 - gdy taką ochronę przed egzekucją przewidziano znacznie wcześniej (niemal w połowie kwietnia 2020 r.) wobec wsparcia finansowego udzielonego przedsiębiorcom przez Polski Fundusz Rozwoju S.A.

Ponadto RPO wskazuje na problemy przedsiębiorców związane z brakiem ochrony przed egzekucją środków otrzymanych z tytułu różnego rodzaju pomocy w ramach tarczy. Niestety, część środków przeznaczonych na utrzymanie przedsiębiorstw została przekazana wierzycielom. Rzecznik nie neguje prawa wierzycieli do zaspokojenia roszczeń, lecz wskutek zaniechania władz doszło do sytuacji, w której pakiet ochronny - wbrew szczytnym założeniom - nie został należycie wykorzystany na pokrycie i dofinansowanie kosztów  działalności gospodarczej.

Brak przejrzystych i jasnych regulacji prawnych, a także ich częste zmiany, powoduje zaś, że przedsiębiorcy wielokrotnie są zmuszeni do kontaktu z urzędnikami, a przez to dłużej czekają na wsparcie.

Takie sytuacje występowały przede wszystkim przy udzielaniu przez powiatowe urzędy pracy pożyczek mikroprzedsiębiorcom. Oznacza to, że nie tylko przedsiębiorcy mają problem z określeniem swej sytuacji prawnej - także urzędnicy nie są w stanie dokonać wykładni obowiązującego prawa. Znajduje to potwierdzenie w licznych interwencjach i wnioskach o wydanie objaśnień prawnych w związku z pakietem antykryzysowym, kierowanych przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do ministrów.

Adam Bodnar prosi ministrę Jadwigę Emilewicz o wskazanie, jakie działania systemowe w związku z Covid-19 resort podejmuje na rzecz przedsiębiorców oraz jakie prace analityczne lub zaawansowany proces legislacyjny trwa w chwili obecnej – których celem  byłoby stworzenie ram prawnych funkcjonowania przedsiębiorców w najbliższych miesiącach.

Odpowiedź wiceministra Marka Niedużaka (aktualizacja 22 lipca)

(...) W odniesieniu do postulatu jednolitego aktu prawnego dedykowanego wyłącznie przedsiębiorcom, należy podkreślić, że jednym z priorytetów reakcji na epidemię było jak najszybsze dostarczenie środków wsparcia dla polskich firm mających poważne niedobory płynności finansowej. Należało to uczynić w sposób sprawny, a kwestia obranej techniki legislacyjnej nie miała – przynajmniej z punktu widzenia odbiorców wsparcia – charakteru pierwszorzędnego.

Proszę też przy tym pamiętać, że rząd nie mógł, już na tym najwcześniejszym etapie, zignorować wezwań od pomoc od przedstawicieli różnych dziedzin życia zagrożonych negatywnym wpływem epidemii. Zdajemy sobie sprawę, że szybkie tempo prac, towarzysząca im presja oraz brak danych co do tego jak dalej rozwinie się sytuacja pandemiczna, a co za tym idzie gospodarcza, mogła mieć swój – całkowicie niezamierzony – skutek uboczny w postaci pewnych niedociągnięć legislacyjnych. Niestety strona rządowa nie miała jednak komfortu czasu, pełnej informacji czy też możliwości prowadzenia szerokich konsultacji. Biorąc to wszystko pod uwagę, trudno jest teraz stawiać zarzuty, które za punkt odniesienia mają nie konkretną i niedoskonałą rzeczywistość z marca 2020 r., lecz ponadczasowe idee teorii prawa (jakkolwiek słuszne).

(...) W odniesieniu do podniesionej przez Rzecznika kwestii braku przejrzystości regulacji, który powoduje konieczność kontaktu z urzędnikami i w efekcie wydłuża okres oczekiwania na wsparcie, należy podkreślić, że kontakt z urzędem i instytucjami w wielu przypadkach jest po prostu nieunikniony. Wynika to z całkowicie naturalnej potrzeby weryfikacji indywidualnej sytuacji przedsiębiorcy pod kątem warunków przyznawania środków. Należy przy tym wskazać, że wnioski elektroniczne, np. o świadczenie postojowe, są weryfikowane przez system. Jeżeli wniosek nie zawiera błędów oraz są spełnione warunki do otrzymania świadczenia, to wniosek kierowany jest do wypłaty. W stosunku do błędnych wniosków prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. W takim przypadku czas rozpatrzenia wniosku może być wydłużony. 

(...) Z kolei do zagadnienia wyłączenia z egzekucji wsparcia finansowego należy podchodzić z dużą dozą ostrożności. W związku z tym, że na sprawy egzekucyjne składają się trudne sytuacje dłużników i słuszne interesy wierzycieli, należy zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Rady Komorniczej, że konieczne jest uwzględnienie interesów obu stron postępowania egzekucyjnego oraz właściwe stosowanie przepisów prawa przez wszystkie podmioty uczestniczące w czynnościach egzekucyjnych.

Zgodnie z ustawą o systemie instytucji rozwoju środki pochodzące z udzielonego przedsiębiorcom wsparcia finansowego nie podlegają egzekucji sądowej ani administracyjnej, chyba że egzekwowana wierzytelność powstała w związku z naruszeniem zasad, na których udzielono danemu przedsiębiorcy takiego wsparcia. Dotyczy to również świadczenia postojowego, a także zgodnie z ustawą o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o zmianie niektórych innych ustaw - mikropożyczki oraz dofinansowań do wynagrodzeń.

Wśród rozwiązań tzw. „Tarczy” znajduje się również podwyższenie kwoty wolnej od egzekucji, jeśli obniżenie wynagrodzenia pracownika lub zwolnienie członka jego rodziny nastąpiło z powodu działań służących zapobieganiu zarażeniem wirusem SARS-CoV-2. Wprowadzono także zakaz wyznaczania licytacji nieruchomości, w których mieszkają dłużnicy, w czasie trwania epidemii i 90 dni po jej zakończeniu.

Wobec tego trzeba podkreślić, że wprowadzono szczególną ochronę dłużników, mimo że wierzyciele mają silne uprawienie do odzyskania własnych środków i również mogą znajdować się w trudnej sytuacji z powodu epidemii. Warto też wspomnieć, że z ochrony korzystają w szczególności środki unijne. 

(...) Odnośnie do prawa przedsiębiorców do oczekiwania od władzy przewidywalności, wyrażającej się, m.in. w uchwalaniu prawa ze znacznym wyprzedzeniem oraz z uwzględnieniem konsultacji społecznych, podkreślam, że w pełni zgadzamy się z tymi postulatami. Jednocześnie nie można było przewidzieć, że w 2020 r. epidemia koronawirusa, w tak krótkim czasie, stanie się globalnym wyzwaniem. Nie sposób było także przewidzieć jej skutków gospodarczych. Wobec tego trudno porównywać tempo czy specyfikę przebiegu procesu legislacyjnego w zwykłych warunkach z tym podczas wybuchu pandemii.

(...) W odniesieniu do pytania o toczące się prace legislacyjne, należy wskazać, że wprowadzenie dalszych ułatwień dla firm i poszczególnych branż nie jest wykluczone, np. w formie przedłużenia niektórych z dotychczasowych środków wsparcia. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że pakiet rozwiązań osłonowych objęty tzw. „Tarczą Antykryzysową” jest oparty na Komunikacie Komisji Europejskiej „Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19”, które jako instrument uzasadniony wyjątkowymi okolicznościami, stosowane są od dnia 19 marca do 31 grudnia 2020 r. Komisja może jednak dokonać ich przeglądu przed tą datą i w razie potrzeby przedstawić dalsze wyjaśnienia w zakresie jej podejścia do określonych kwestii.

Natomiast pomoc długofalową przewiduje w szczególności tzw. „Polityka Nowej Szansy”, w ramach której 28 maja 2020 r. Sejm uchwalił ustawę o udzielaniu pomocy publicznej w celu ratowania lub restrukturyzacji przedsiębiorców. Celem ustawy jest umożliwienie udzielania pomocy publicznej na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorców w trudnościach w formie wsparcia finansowego (pożyczki) oraz w formie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Na wsparcie przeznaczono 120 mln zł z budżetu rocznie przez 10 lat.

V.7100.26.2020