Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pani G. została zatrzymana w kwietniu w małej miejscowości – zdaniem policji wyszła z domu bez powodu
• Sąd potraktował ją bardzo łagodnie, bo nie wymierzył mandatu, ale udzielił nagany i kazal zapłacić 70 zł.
• RPO składa jednak kasację do Izby Karnej Sądu Najwyższego: do ukarania pani G. nie było podstaw. Rząd zakazał obywatelom wychodzić z domu bez właściwej podstawy prawnej
• AKTUALIZACJA: 27 maja 2021 r. SN uniewinnił obwinioną (sygn. akt  II KK 65/21)

Kiedy w kwietniu władze pozwalały wychodzić z domu tylko w celu „zaspokajanie niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego”,  pani G. została zatrzymana na ulicy w małej miejscowości – na spotkaniu z panem Z. Tymczasem w kwietniu można było zdaniem rządu wyjść z domu tylko w czterech przypadkach:

1. wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
2. zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego,
3. wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;
4. sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Sprawa trafiła do sądu i ten udzielił pani G. nagany i nakazał jej zapłacić 70 zł na rzecz Skarbu Państwa (ale zwolnił ją od innych opłat). Sąd uznał, że pani G. naruszyła art. 54 kodeksu wykroczeń („kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany”), ponieważ naruszyła ograniczenia nałożone Rozporządzeniem Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Wyrok uprawomocnił się.

RPO złożył od tego wyroku kasację do Sądu Najwyższego. Twierdzi, że sąd nie miał racji, gdyż ograniczenia w wychodzeniu z domu, na które się powołuje, rząd wydał bez właściwej podstawy ustawowej. Powołał się bowiem na przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ta zaś pozwala nakładać ograniczenia tylko na osoby chore lub podejrzane o zachorowanie – a nie na wszystkich (inaczej by było, gdyby w tym czasie obowiązywał stan wyjątkowy, ale tak nie było – w tym samym czasie trwała kampania wyborcza przed wyborami na Prezydenta RP).

Argumentacja prawna RPO

- Wprowadzenie generalnego zakazu przemieszczania się jest daleko bardziej idącym uregulowaniem niż (wynikający z ustawowego upoważnienia) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Zakaz uregulowany w rozporządzeniu jest zatem znacznie szerszy niż delegacja ustawowa, która mu na to zezwala – dowodzi w kasacji Rzecznik Praw Obywatelskich.

Nie może zatem odpowiadać za popełnienie wykroczenia z art. 54 k.w. osoba, która naruszyła zakaz przemieszczania się wprowadzony w § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r.(bo to ono obowiązywał w dniu, kiedy pani G. wyszła z domu, a nie rozporządzenie z 31 marca) Przedmiotem bowiem ochrony art. 54 k.w. jest porządek i spokój w miejscach publicznych oraz zasady zachowania się tam zawarte w przepisach wydanych z upoważnienia ustawowego. Natomiast wydając w § 5 Rozporządzenia generalny zakaz przemieszczania przekroczono delegację ustawową, na podstawie, której to Rozporządzenie zostało wydane.

Zgodnie bowiem z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, a organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi.

Oznacza to, że rozporządzanie musi być wydane na podstawie wyraźnego szczegółowego upoważnienia w zakresie określonym w upoważnieniu, w granicach tego upoważnienia i nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem na podstawie którego zostało wydane i innymi aktami, które regulują materię będącą przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie tych warunków wszystkich razem lub choćby jednego z nich powoduje niezgodność rozporządzenia z ustawą, a tym samym nie może być źródłem obowiązku dla obywateli i w konsekwencji podstawą do ukarania za niestosowanie się do tego obowiązku.

W rozważaniach uzasadniających trafność zarzutu kasacyjnego nie można pominąć przepisu art. 52 Konstytucji RP, który reguluje wolność poruszania się stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej; przy czym wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Kwestie te mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczania praw osobistych jest ograniczanie ich tylko w ustawie. W ten sposób Konstytucja RP wprowadza zasadę wyłączności ustawy przy ograniczaniu konstytucyjnych praw obywateli.

W następnej kolejności należy podkreślić, iż nakładanie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela musi odbywać się na podstawie prawidłowo stanowionego prawa, w szczególności zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji, a zatem wprowadzenie nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, co dotychczas nie miało miejsca.

Zgodnie bowiem z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, przy czym biorąc również pod uwagę ust. 3 powoływanego art. 228 Konstytucji RP - zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych - powinna określać ustawa.

Skoro pomimo zaistnienia przesłanek do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, władza wykonawcza nie zdecydowała się na wprowadzenie tego stanu, wprowadzając jedynie stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemiologicznego, żaden z tych stanów nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji, zatem ograniczenia wynikające z wprowadzenia takiego stanu nie mogą naruszać podstawowych praw i wolności.

Tym samym wynikający z § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zakaz przemieszczania osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był niezgodny z art. 52, art. 31 i art. 228 Konstytucji.

Na wstępie wskazano, że art. 54 kodeksu wykroczeń stanowi, iż kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany i ma charakter blankietowy. Znamiona czynu zabronionego w przedmiotowej sprawie określa § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który stanowił, iż w okresie do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze z określonymi w dalszej części przepisu wyjątkami.

Przepis ten z przyczyn już wcześniej omówionych Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za niezgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Niekonstytucyjny przepis cytowanego rozporządzenia nie może wypełniać blankietowej normy art. 54 k.w. Konsekwencją tego jest przyjęcie, iż zachowanie obwinionej opisane w wyroku nakazowym Sądu Rejonowego w Radomsku nie stanowi wykroczenia, jak i żadnego innego czynu zabronionego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku nakazowego.

Ponadto Rozporządzenie zostało wydane w związku z wprowadzeniem stanu epidemii, celem jego przepisów jest więc ochrona zdrowia i w ramach tak zakreślonego celu, zwalczanie chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Przepisy Rozporządzenia nie stanowią w związku z tym przepisów porządkowych, skoro przedmiotem ochrony jest zdrowie publiczne, a nie porządek i spokój w miejscach publicznych.

Na marginesie trzeba też zauważyć, że w dacie orzekania przez Sąd nie obowiązywały już przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. przewidujące powszechny zakaz przemieszczania się. Takiego zakazu nie przewidywały też obowiązujące w dacie orzekania przez Sąd przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 878 ze zm.). Stąd też również z tego powodu, ze względu na treść art. 2 k.w., wymierzenie kary nagany w niniejszej sprawie nie było możliwe.

II.511.80.2021