Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pan Marek został ukarany grzywną przez sąd za brak maseczki, gdy w kwietniu 2020 r. jechał samochodem - co miało też naruszać zakaz przemieszczania się
• Tymczasem ograniczenia te wprowadzono rozporządzeniem rządu z naruszeniem Konstytucji i jako takie nie były legalne
• A ponadto sąd i tak pomylił się, karząc za brak maseczki. Rozporządzenie nie nakazywało bowiem tego osobie, która jechała autem sama
• Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł kasację do Sądu Najwyższego z wnioskiem o uniewinnienie pana Marka

To kolejna kasacja RPO, dzięki której SN będzie mógł się wypowiedzieć co do zasadności karania obywateli za ograniczenia wprowadzone w pierwszym okresie epidemii koronawirusa. Chodzi o rozporządzenia wydawane bez odpowiednich podstaw ustawowych – przy niewprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. Karanie na takiej podstawie jest niezgodne z konstytucyjnymi zasadami ograniczeń praw i wolności.

Pierwsza taka kasacja RPO dotyczyła rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (obywatela sąd ukarał za pobyt w parku). Teraz chodzi o kolejne rozporządzenie z 19 kwietnia 2020 r. i o ukaranie za niezakrycie ust i nosa oraz naruszenie zakazu przemieszczania się.

Od początku epidemii Adam Bodnar wiele razy wskazywał rządzącym na problem. Występował też do sądów administracyjnych w sprawie kar pieniężnych, nakładanych przez sanepid m.in. za nienoszenie maseczek. Sądy te uchylają kary, wskazując na naruszenie zasad legislacji.

Historia sprawy

Według policji pan Marek naruszył zakaz przemieszczania się w czasie epidemii bez niezbędnej potrzeby - gdy prowadził samochód w kwietniu 2020 r., przy czym nie zastosował się do obowiązku zakrywania ust i nosa.

Został obwiniony o wykroczenie polegające na naruszeniu zakazu, wynikającego z rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Formalnie był to czyn z art. 54 Kodeksu wykroczeń – wykroczenie przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych

Sąd Rejonowy w R. uznał obywatela za winnego. Ukarał go 200 zł grzywny w trybie nakazowym (czyli bez wzywania do sądu, opierając się tylko na dokumentach policji). Tryb ten jest zastrzeżony dla spraw nie budzących żadnych wątpliwości - a nie można uznać, by tu ich nie było.

Sąd przyjął, że czyn wyczerpuje dyspozycję art. 54 Kw w związku z § 5 i § 18 ust 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. 

Wyrok nakazowy uprawomocnił się, bo obywatel nie odwołał się.

Argumenty RPO

Rzecznik zarzuca wyrokowi rażące naruszenie art. 54 Kodeksu wykroczeń w związku z § 5 i § 18 ust 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. Polegało to na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez sąd w sytuacji, gdy czyn przypisany panu Markowi nie wyczerpywał znamion  wykroczenia.

Rozporządzenie z 19 kwietnia 2020 r. wydano w celu wykonania ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Celem przepisów rozporządzenia była ochrona zdrowia i realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych. Przepisy te w oczywisty sposób nie stanowią w związku z tym przepisów porządkowych w rozumieniu art. 54 Kw. W przypadku tych ostatnich przedmiot ochrony stanowi bowiem porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia.

Rozporządzenie zakazywało przemieszczania się osób, z wyjątkiem określonych celów. Formalnie rzecz biorąc, obwiniony naruszył ten zakaz. Rozporządzenie nie zawierało jednak żadnej sankcji za to. Tymczasem odpowiedzialności za wykroczenie podlega tylko ten, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary.

Zakaz przemieszczania się osób na terenie RP wkraczał zaś w materię konstytucyjnej wolności określonej w art. 52 ust 1 Konstytucji. Wolność poruszania się po terytorium RP może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. W stanie epidemii, nie będącym stanem nadzwyczajnym, obowiązuje jednak konstytucyjny warunek ograniczenia tej wolności, a za taki odpowiedni  akt normatywny nie może być uznane rozporządzenie Rady Ministrów.

Nie odsyłało ono do konkretnego przepisu Kodeksu wykroczeń i nie określało wobec sprawcy prawnomaterialnych konsekwencji naruszenia przez niego przepisów. Wykluczone jest zatem pociągnięcie do odpowiedzialności na podstawie art. 54 Kw, osób, które naruszały zakazy rozporządzenia.

Treścią rozporządzenia mogą być tylko takie unormowania, które nie składają się na elementy ograniczające konstytucyjne prawa i wolności. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Nakładanie ograniczeń podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela musi odbywać się na podstawie prawidłowo stanowionego prawa, w szczególności zgodnie z podstawowymi zasadami Konstytucji. Jest możliwe tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych – a to nie miało miejsca.

W tej sytuacji zakazy z rozporządzenia należy uznać za niekonstytucyjne, a co za tym idzie - za nielegalne. Nie może ono być źródłem obowiązków dla obywateli i w konsekwencji podstawą ukarania za niestosowanie się do nich.

Taki też pogląd w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych  (por. wyroki WSA w Warszawie: z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/20; z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/20, VII SA/Wa 1424/20, VII SA/Wa 1635/20, VII SA/Wa 1917/20).

Argumentacja ta odnosi się również do braku maseczki. Rozporządzenie z 19 kwietnia 2020 r. w § 18 nakazywało obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży, maski lub maseczki podczas przebywania poza miejscem zamieszkania i w środkach transportu.

Nakaz ten ustanowiono na podstawie art. 46 b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Rząd mógł jednak określić w rozporządzeniu wyłącznie obowiązek stosowania środków profilaktycznych przez osoby chore lub podejrzane o zachorowanie. Dlatego rozporządzenie wydano z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi naruszenie art. 92 ust 1 Konstytucji.

Naruszono też konstytucyjny warunek, że ograniczenie wolności osobistej może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie (por. WSA w Warszawie - wyroki z 26 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 491/20; z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1545/20; z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/20).

Z zeznań świadków nie wynika, aby w aucie pana Marka były jeszcze inne osoby. Obowiązek zakrywania ust i nosa w pojazdach regulował § 18 ust 1 pkt 1 rozporządzenia. Jego § 18 ust 2 wskazywał zaś, że obowiązku tego nie ma, gdy w aucie są: albo jedna osoba, albo jedna osoba co najmniej z jednym dzieckiem, albo też osoby wspólnie mieszkające.

Skoro zatem obwiniony był w samochodzie sam, to w tej sytuacji rozporządzenie nie nakazywało obowiązku zakrywania ust i nosa. Tymczasem sąd błędnie wskazał w kwalifikacji prawnej wykroczenia § 18 ust 1 pkt 2 a (zamiast § 18 ust 1 pkt 1).

Zachowanie obwinionego nie wypełniało zatem znamion wykroczenia z art. 54 Kw.

Ponadto gdy sąd orzekał w sprawie, rozporządzenie z 19 kwietnia 2020 r. już nie obowiązywało. Obowiązujące wtedy rozporządzenie Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. nie przewidywało zaś zakazu przemieszczania się.

Z tych wszystkich powodów RPO wniósł o uchylenie przez SN wyroku nakazowego Sądu Rejonowego i uniewinnienie pana Marka.

II.511.63.2021