Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęły skargi cudzoziemców dotyczące braku możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji konsula o odmowie wydania, unieważnieniu albo cofnięciu wizy. Wyłączenie sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja o odmowie wydania, unieważnieniu lub cofnięciu wizy cudzoziemcowi może – zdaniem skarżących - wywierać wpływ na arbitralność konsula w przypadku ponownego rozpatrywania przez konsula wniosku o wizę. Z tego też względu art. 5 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyłączający prawo do sądu w opisanej sytuacji, budzi wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją, jak również z Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

W związku z tym, w wystąpieniu skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych, które następnie przekazane zostało Ministrowi Spraw Zagranicznych Rzecznik wyraził stanowisko, że zapewnienie obywatelowi kraju trzeciego, w powyższych przypadkach, możliwości wystąpienia na drogę sądową jest wyrazem realizacji „podmiotowego prawa proceduralnego do bezstronnego rozpoznania wniosku wizowego". Rzecznik wskazał również, że Komisja Europejska w dniu 16 października 2014 r. wydała uzasadnioną opinię dotycząca Polski, Czech, Słowacji i Estonii w sprawie zapewnienia skutecznego środka odwoławczego w razie odmowy wydania, unieważnienia bądź cofnięcia wizy. W opinii wyrażono stanowisko, że cudzoziemiec - obywatel państwa trzeciego ma na podstawie Kodeksu Wizowego prawo do bezstronnego rozpatrzenia wniosku wizowego, a prawo to powinno być zabezpieczone sądową procedurą odwoławczą. W dniu 26 lutego 2015 r. Komisja Europejska wydała dodatkową opinię dotyczącą Polski.

W świetle powyższego, Rzecznik zasugerował podjęcie inicjatywy legislacyjnej zmierzającej do przeprowadzenia zmian w tym zakresie. W odpowiedzi na to wystąpienie, Minister Spraw Zagranicznych poinformował Rzecznika, że z uwagi na zgłaszane niedogodności związane z realizacją środka odwoławczego w postaci ponownego rozpoznania sprawy przez konsula, nie wyklucza podjęcia prac legislacyjnych w tym zakresie. Jednocześnie Minister przedstawił swoje stanowisko w  sprawie, co do zasady nie  podzielając opinii oraz argumentów przedstawionych w wystąpieniu Rzecznika.

Minister wskazał, iż korzystając ze swobody przyznanej w ramach art. 32 ust. 3 Kodeksu Wizowego, polski ustawodawca zdecydował, że postępowanie odwoławcze, gdy toczy się przed polskim konsulem, polega na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał decyzję w sprawie wizy. W ten sposób zapewniana jest ponowna kontrola wydanej decyzji, a wnioskującemu o wizę umożliwia się skorzystanie ze środka o charakterze odwoławczym. Brak odniesienia do drogi sądowej w przepisach Kodeksu Wizowego jest – w ocenie Ministra – zabiegiem zamierzonym i celowym. Trudno byłoby bowiem założyć, iż racjonalny ustawodawca unijny konstruując przepis w zakresie zabezpieczeń proceduralnych, które mają być przyznane obywatelowi kraju trzeciego, mógłby pominąć tak istotny element, jakim jest zabezpieczenie drogi skargowej do sądu, gdyby taka była jego wola.

Minister podkreślił, że podstawy takiego rozwiązania należy upatrywać w braku materialnego prawa do wizy cudzoziemców. Dla poparcia swojego stanowiska Minister powołał się na opinię Rzecznika Generalnego w sprawie przed Trybunałem Sprawiedliwości UE o sygn. C-84/12 Rahmanian Koustikaki przeciwko Niemcom, w której wyrażono pogląd, że w świetle regulacji Kodeksu Wizowego wiza została pomyślana raczej jako obowiązek nałożony na obywateli określonych państw trzecich, a nie jako prawo. Podzielając ten pogląd Rinister uznał, że skoro nie można zidentyfikować „prawa do wizy" za nietrafny należy uznać argument możliwego uchybienia art. 47 Karty Praw Podstawowych, gdyż traktuje on wprost o konieczności zagwarantowania skutecznego środka prawnego przed sądem, w przypadku naruszenia praw i wolności.

Minister uważa ponadto, że samoistny charakter prawa do sądu nie przesądza, że każdorazowo ma ono przymiot prawa o charakterze absolutnym. W kontekście powyższego nie sposób zgodzić się z wyrażonym przez Rzecznika poglądem, iż godność i poczucie przebywania pod opieką prawa, w tym zespół odczuć o charakterze subiektywnym, na które składają się chęć wyjaśnienia wątpliwości, niejasności, niepewności, a także usankcjonowania odczuwalnej potrzeby definitywnego ustalenia swego statusu prawnego oraz zyskania potwierdzenia przebywania pod opieką prawną winny determinować obowiązek po stronie ustawodawcy do zabezpieczenia sądowej ścieżki odwoławczej. Minister jest bowiem odmiennego zdania, zgodnie z którym  źródła prawa do sądu należy upatrywać w kontekście istnienia prawa podmiotowego, a z jego naruszeniem, bądź istnieniem odczuwalnej obawy co do jego naruszenia, wiązać uruchomienie drogi sądowej. W konsekwencji, uznając, że prawo do sądu doznaje pewnych ograniczeń, a w prawie materialnym nie istnieje „prawo do wizy" Minister podkreślił, że trudno przesądzić o jakim prawie obywatela kraju trzeciego, który spotkał się z decyzją negatywną w sprawie odmowy wydania wizy mógłby rozstrzygać sąd.

Minister przypomniał również, że Europejska Konwencja Praw Człowieka nie wprowadza gwarancji dla takich praw jak „prawo do wjazdu" lub „ prawo do wizy". Zatem w świetle art. 13 nie podlegają one ochronie na mocy postanowień Konwencji. Zasada ta została również potwierdzona przez orzecznictwo ETPCz, z którego wywieść można, że brak tego prawa oznacza, iż państwa cieszą się w ramach posiadanego imperium pewnym zakresem uprawnień, mocą których mogą decydować jak chcą układać swe stosunki na linii podmiot wjeżdżający – podmiot przyjmujący.

Reasumując, w ocenie Ministra rozwiązanie przyjęte w art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach spełnia warunek skutecznego środka odwoławczego, gdyż zapewnia ponowną merytoryczną analizę sprawy. Niniejszy środek jest dostępny oraz pozostaje w zgodności z „podmiotowym prawem proceduralnym do bezstronnego rozpoznania wniosku wizowego". Tym samym wypełnia znamiona skutecznego środka odwoławczego.