Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wymagania proceduralne przewidziane obecnie w polskim prawie dla wypowiedzenia umowy międzynarodowej dotyczącej członkostwa Polski w Unii Europejskiej są niezgodne z Konstytucją
• Dopuszczają bowiem, że decyzja Narodu wyrażona w formie referendum może być zniweczona przez ustawę uchwaloną zwykłą większością głosów
• Ewentualna zgoda powinna być wyrażona albo przyjęciem ustawy kwalifikowaną większością głosów, albo – co z punktu widzenia poszanowania zasady suwerenności Narodu wydaje się najbardziej pożądane – decyzją ogólnokrajowego referendum
• Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że konieczna jest odpowiednia zmiana ustawy o umowach międzynarodowych w celu jej dostosowania do Konstytucji RP i uwzględnienia wagi polskiego członkostwa w UE
• Marcin Wiącek ponownie napisał w tej sprawie do Prezydenta RP, Marszałka Sejmu i  Senatu oraz Prezesa Rady Ministrów 

9 listopada 2021 r. RPO zwrócił się do tych czterech podmiotów z postulatem nowelizacji ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych, której celem miałoby być zabezpieczenie członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

Pisma do Prezydenta RP Andrzeja Dudy i Marszałka Senatu pozostały bez odpowiedzi. Postulat ten nie został zaś uwzględniony przez Marszałka Sejmu i Prezesa Rady Ministrów. 

W związku z tym Rzecznik zwraca się o ponowne rozważenie tego postulatu.

Od 1 maja 2004 r. Polska jest państwem członkowskim UE. W referendum ogólnokrajowym, zarządzonym na podstawie art. 90 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 125 Konstytucji RP,  Polacy zdecydowaną większością głosów (77,45% głosów za przy frekwencji 58,85%) opowiedzieli się za przystąpieniem do Unii. Polska ratyfikowała traktat akcesyjny 16 kwietnia 2003 r. 
Ratyfikacja tego traktatu nastąpiła na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. uznano zgodność przepisów traktatu akcesyjnego z polską ustawą zasadniczą.

Ratyfikacja traktatu akcesyjnego - umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, czyli umowy, na podstawie której Polska przekazała UE kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, odbyła się z zastosowaniem przewidzianych w tym przepisie podwyższonych wymagań proceduralnych (tzw. wielka ratyfikacja). 

W wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt K 33/12, TK stwierdził, że „ustawa ratyfikacyjna rozpatrywana w trybie art. 90 Konstytucji jest szczególnym rodzajem ustawy nie tylko ze względu na kwalifikowane wymogi jej uchwalenia, ale przede wszystkim z uwagi na jej cel, którym jest wyrażenie zgody na ratyfikację umów umożliwiających uczestnictwo Polski w procesach integracyjnych. Procedura i warunki wyrażenia zgody na ratyfikację w trybie art. 90 Konstytucji zostały przez ustrojodawcę celowo odróżnione od procedury uchwalania ustaw zwykłych, w tym innych ustaw ratyfikacyjnych, o których mowa w art. 89 Konstytucji. Źródłem tego rozróżnienia jest to, że chodzi o umowy dotyczące uczestnictwa w procesach integracyjnych w formach, które mają w ostateczności wpływ na praktyczny wymiar zasady suwerenności państwa zakotwiczonej w rozdziale I Konstytucji".

Zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej w trybie art. 90 Konstytucji RP może być udzielona w formie: 

• ustawy przyjętej przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów;
• referendum ogólnokrajowego (art. 125 Konstytucji RP). Wyrażenie zgody przez Naród w referendum zastępuje ustawę ratyfikacyjną i stanowi podstawę do podjęcia decyzji o ratyfikacji umowy międzynarodowej. Przystąpienie do UE odbyło się właśnie z zastosowaniem tej wyjątkowo wymagającej procedury.

Członkostwo w Unii Europejskiej jest źródłem wielu korzyści dla Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli. Z perspektywy RPO niezwykle ważne jest, że prawo UE - zarówno prawo pierwotne, traktaty i posiadająca taką samą moc prawną Karta Praw Podstawowych UE, jak i prawo pochodne, stanowione przez organy i instytucje unijne - zawiera szerokie gwarancje praw i wolności obywateli polskich, będących jednocześnie obywatelami Unii. 

Z tego względu RPO, jako konstytucyjny organ stojący na straży praw i wolności człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji RP oraz innych aktach normatywnych, a więc określonych także w prawie UE, zwraca uwagę, że wymagania proceduralne - przewidziane aktualnie w polskim prawie dla wypowiedzenia umowy międzynarodowej dotyczącej członkostwa Polski w UE  - są niezgodne z Konstytucją.

Opuszczenie UE wiązałoby się m.in. z utratą przez polskich obywatelskich statusu obywateli UE, utratą możliwości swobodnego podróżowania bez kontroli paszportowych (wystąpienie ze strefy Schengen), utratą możliwości swobodnego wyboru miejsca zamieszkania, pracy czy studiowania w państwach członkowskich. Polscy obywatele utraciliby ochronę prawną wynikającą z możliwości powoływania się na Kartę Praw Podstawowych UE oraz korzystania z podstawowych swobód jednolitego rynku europejskiego: przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Możliwość korzystania z tych swobód straciliby w pierwszym rzędzie przedsiębiorcy, eksporterzy i importerzy, którzy musieliby się liczyć z przywróceniem ceł na granicach i innych przeszkód w handlu z państwami unijnymi. 

Po wystąpieniu z UE ustałoby wiele korzyści finansowych uzyskiwanych z budżetu unijnego, np. płatności bezpośrednie dla rolników, środki z europejskich funduszy strukturalnych. Wydaje się, że utraty tych środków nie zrekompensowałoby zaprzestanie płacenia składki do budżetu UE. 

Jeszcze trudniejsze do ustalenia są konsekwencje wynikające z opuszczenia przez Polskę europejskiej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, czy też uczestnictwa w różnego rodzaju programach współpracy naukowej. 

Pewne jest jedynie to, że wystąpienie Polski z UE wiązałoby się z ogromną skalą zmian w sytuacji polskich obywateli i całej Rzeczypospolitej Polskiej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że istniejące braki regulacji prawnej w zakresie ewentualnego wystąpienia z Unii wymagają zdecydowanie pilnej interwencji ustawodawczej.

Procedurę wystąpienia z UE reguluje obecnie art. 22a ustawy o umowach międzynarodowych, wprowadzony 13 lutego 2011 r. przez art. 23 pkt 5 ustawy z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem RP w UE. Art. 22a ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych stanowi, że przedłożenie Prezydentowi RP projektu decyzji o wystąpieniu z UE jest dokonywane po uzyskaniu zgody wyrażonej w ustawie. Ustawa o umowach międzynarodowych określa też tryb podejmowania decyzji o przedłużeniu okresu prowadzenia negocjacji.

Rozwiązania te nawiązują do uregulowań art. 50 TUE, odpowiednio jego ust. 1 i ust. 3, który stanowi podstawę prawną wystąpienia z UE na poziomie traktatowym. W ustawie o umowach międzynarodowych nie uregulowano także trybu zawierania umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 50 ust. 2 TUE, tj. umowy określającej warunki wystąpienia państwa członkowskiego z UE, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. 

W literaturze przyjmuje się, że również ta umowa w aktualnym stanie prawnym byłaby zawierana na ogólnych zasadach przewidzianych dla umów międzynarodowych w art. 89 Konstytucji RP, tj. za zgodą wyrażoną w ustawie przyjętej zwykłą większością głosów w Sejmie.

Rzecznik zwraca  uwagę, że - w przeciwieństwie do wysokich wymagań proceduralnych wiążących się z przystąpieniem do UE - ustawodawca uznał, że zarówno dla przyjęcia ustawy wyrażającej zgodę na wystąpienie z Unii, jak i dla przedłożenia Prezydentowi RP wniosku dotyczącego przedłużenia okresu, o którym mowa w art. 50 ust. 3 TUE, wystarczające będą zwykłe reguły stanowienia ustaw, tj. zwykła większość głosów w Sejmie.

W ocenie Rzecznika rozwiązanie to, zważywszy na niezwykle poważne konsekwencje dla praw i wolności człowieka i obywatela wiążące się z opuszczeniem UE, jest co najmniej niewystarczające, nie docenia wagi członkostwa Polski w UE i z tych względów wymaga podjęcia inicjatywy ustawodawczej.

W ocenie Rzecznika ewentualna zgoda na podjęcie decyzji o wystąpieniu z UE powinna być wyrażona w trybie kwalifikowanym, tj. analogicznym do tego, jaki został przewidziany w art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji RP dla przyjęcia traktatu akcesyjnego przy wstępowaniu do Unii. Taki sam tryb powinien zostać przewidziany do zawarcia umowy, o której mowa w art. 50 ust. 2 TUE. Tryb kwalifikowany powinien obejmować bądź przyjęcie ustawy kwalifikowaną większością głosów, bądź - co z punktu widzenia poszanowania zasady suwerenności Narodu wydaje się rozwiązaniem najbardziej pożądanym - podjęcie decyzji w trybie ogólnokrajowego referendum. O przyjęciu jednego z tych rozwiązań powinien decydować Sejm w drodze uchwały.

Art. 90 Konstytucji powinien być odczytywany w taki sposób, że wystąpienie z UE jest możliwe wyłącznie na podstawie tzw. aktu przeciwnego, czyli aktu prawnego przyjętego w takiej samej procedurze, w jakiej nastąpiła ratyfikacja traktatu akcesyjnego. Takie rozumienie przepisów konstytucyjnych wynika z wykładni Konstytucji RP w świetle przepisów Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, której Polska jest sygnatariuszem. 

W tym kontekście art. 22a ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych, w zakresie w jakim nie przewiduje dla wystąpienia z UE takich wymogów uchwalenia ustawy wyrażającej na to zgodę, jakie zostały przewidziane w art. 90 Konstytucji RP dla ratyfikacji traktatu akcesyjnego, narusza ustawę zasadniczą. Przepis ten dopuszcza bowiem, że decyzja Narodu wyrażona w formie referendum może być zniweczona przez ustawę uchwaloną zwykłą większością głosów.

Z tego powodu regulacja, o której mowa, jest niezgodna nie tylko z art. 90 w związku z art. 125 Konstytucji, lecz z również z zasadą suwerenności Narodu, wyrażoną w art. 4 Konstytucji.

Z tych względów w opinii Rzecznika konieczne jest - w celu zagwarantowania praw podstawowych obywateli - dokonanie zmiany ustawy o umowach międzynarodowych w celu jej dostosowania do polskiej ustawy zasadniczej oraz uwzględnienia wagi polskiego członkostwa w UE.

Marcin Wiącek przekazuje te uwagi stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o RPO,  z prośbą o rozważenie podjęcia stosownej inicjatywy ustawodawczej.

VII.516.2.2021