Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich występuje do Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie ratyfikacji Protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który wprowadza ogólny zakaz dyskryminacji
• Ratyfikacja oznaczałaby poddanie pod jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wszystkich spraw, w których mogło dojść do nierównego traktowania w korzystaniu z ustanowionych praw
• Może to mieć znaczący wpływ na dalszy rozwój standardów antydyskryminacyjnych oraz zmniejszenie liczby przypadków dyskryminacji w Polsce
• Marcin Wiącek prosi ministra Radosława Sikorskiego o informację nt. aktualnego stanu prac mających na celu ratyfikację Protokołu
• AKTUALIZACJA 4.06.2025: W świetle obecnych gwarancji zasady równego traktowania obowiązujących w Polsce, MSZ nie prowadzi aktualnie prac mających na celu ratyfikowanie Protokołu nr 12 do EKPC - odpisała podsekretarz stanu w MSZ Henryka Mościcka-Dendys
• - Natomiast pracujemy intensywnie nad projektem ustawy o wykonywaniu orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, która stanowi element procesu przywracania praworządności w Polsce, a tym samym przyczyni się do wzmocnienia ochrony praw gwarantowanych Konwencją w Polsce - dodała
• Protokół nr 12 oparty jest zaś na ogólnym zakazie dyskryminacji w jakimkolwiek obszarze i z jakiejkolwiek przyczyny (tzw. otwarty katalog). Wprowadzenie tzw. otwartego katalogu mogłoby skutkować nadmierną ingerencją w wolności obywatelskie i nie spełniać konstytucyjnych wymogów w zakresie precyzji i określoności przepisów prawa nakładających ograniczenia na wolności obywatelskie.
• AKTUALIZACJA 6.08.2025: Ratyfikacja Protokołu nr 12 przyczyniłaby się do wzmocnienia ochrony przed dyskryminacją w Polsce, zwłaszcza w kontekście niedostatków ustawy o równym traktowaniu - pisze Marcin Wiącek w kolejnym piśmie do MSZ, nie zgadzając się z uzasadnieniem braku działań w postulowanym zakresie
• Twierdzenie, jakoby ratyfikacja Protokołu nr 12  miała być nieuzasadniona w świetle aktualnie obowiązującego w Polsce prawa - ze względu na wprowadzenie otwartej klauzuli dyskryminacyjnej, należy uznać za nietrafione i nieuprawnione

RPO zabiega o związanie się przez Polskę instrumentami prawa międzynarodowego, które mogłyby w istotny sposób wzmocnić ochronę obywateli przed różnymi formami dyskryminacji. Jednym z brakujących elementów systemu prawnego, który zdecydowanie poprawiłby efektywność realizacji zasady równego traktowania w Polsce, jest Protokół nr 12 z 2000 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który wprowadza ogólny zakaz dyskryminacji.

Ratyfikacja Protokołu nr 12, a tym samym poddanie pod jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wszystkich spraw, w których mogło dojść do nierównego traktowania w korzystaniu z ustanowionych praw, może mieć znaczący wpływ na dalszy rozwój standardów antydyskryminacyjnych oraz zmniejszenie liczby przypadków dyskryminacji w Polsce.

Rzecznicy Praw Obywatelskich kolejnych kadencji monitorowali toczące się od 2013 r. w MSZ prace analityczne dotyczące Protokołu nr 12. Według ostatniej informacji, przystąpienie do Protokołu stanowiło dla Ministerstwa kwestię złożoną, wymagającą analizy wielu obszarów prawa i skutków prawnych. W 2016 r. resort sygnalizował RPO  niepewność co do kierunków rozwoju orzecznictwa ETPC w tym kontekście.

Ustawa z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów UE w zakresie równego traktowania wprowadziła do polskiego porządku prawnego przepisy wtórnego prawa antydyskryminacyjnego, obowiązującego w całej Unii.  Poziom ochrony wynikający z dyrektyw i ustawy o równym traktowaniu jest zróżnicowany w zależności od przesłanki i obszaru dyskryminacji, co  odzwierciedla unijny kompromis w zakresie wspólnych działań na rzecz niedyskryminacji.

Jest to jednak uznawane za problematyczne w świetle przepisów Konstytucji RP, zwłaszcza art. 32 ust. 2. Ustawa o równym traktowaniu przyznaje bowiem ochronę prawną wyłącznie  w sprawach związanych z zatrudnieniem, dostępem i warunkami korzystania z instrumentów i usług rynku pracy, podejmowania kształcenia zawodowego, warunkami podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej lub zawodowej, działania w związkach zawodowych, organizacjach pracodawców i samorządach zawodowych, w zakresie dostępu i warunków korzystania z zabezpieczenia społecznego, usług, rzeczy oraz nabywania praw lub energii oferowanych publicznie, opieki zdrowotnej oraz oświaty i szkolnictwa wyższego. Ponadto ustawa ta wprowadza różne poziomy ochrony ofiar dyskryminacji, zawierając zamknięty katalog cech, ze względu na które dyskryminacja jest zakazana. To zaś powoduje, że nie każda kategoria osób jest chroniona w takim samym stopniu.

Zakaz dyskryminacji został wyrażony w EKPC, jednak jego zakres jest ograniczony wyłącznie do korzystania z praw i wolności wymienionych w Konwencji i protokołach. Obecnie jurysdykcja ETPC w stosunku do Polski w zakresie indywidualnej skargi dotyczącej dyskryminacji jest ograniczona do praw zagwarantowanych w tych aktach. W konsekwencji indywidualna skarga nie przysługuje m.in. w przypadku nierównego dostępu do praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych (m.in. prawo do pracy czy do ochrony zdrowia).

Osoby pozostawione poza zakresem ochrony wynikającej z ustawy równościowej i poza zakresem ochrony ETPC w zakresie dyskryminacji w korzystaniu z innych praw i wolności niż wymienione w EKPC i protokołach, są pozbawione szczególnych środków ochrony w przypadku nierównego traktowania. Dlatego też Protokół nr 12, który zobowiązuje państwa-strony do zagwarantowania korzystania bez jakiejkolwiek dyskryminacji z każdego prawa ustanowionego przez prawo danego państwa oraz zabrania dyskryminowania przez władze publiczne państwa-strony kogokolwiek z jakiegokolwiek powodu, mógłby być solidną podstawą ochrony takich osób. 

Ratyfikacja Protokołu nr 12 do EKPC wzmocniłaby też gwarancje równego dostępu do praw społecznych i kulturalnych osób narażonych na dyskryminację. Dopełniłoby to gwarancje już przysługujące na tle art. 32 Konstytucji, dodatkowo rozszerzając zakres przedmiotowy potencjalnych skarg do ETPC. Znacząco mogłoby też wpłynąć na skuteczną implementację prawa antydyskryminacyjnego UE, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia polskiej prezydencji w Radzie UE.

Ratyfikacja Protokołu nr 12 przyczyni się do poprawy sytuacji osób narażonych na dyskryminację, a ewentualne zalecenia wydane na skutek rozpoznanych przez ETPC skarg mogą być dla Polski cenną wskazówką. 

Dlatego Marcin Wiącek prosi Ministra o informację o aktualnym stanie prac mających na celu ratyfikację Protokołu nr 12 oraz o przewidywanych czynnościach i ich harmonogramie. Pyta również, czy w MSZ przeprowadzono analizę  orzecznictwa ETPC w zakresie Protokołu nr 12 i jakie ewentualnie są wnioski.

Odpowiedź Henryki Mościckiej-Dendys, podsekretarz stanu w MSZ

W odpowiedzi na Pana pismo z dnia 20 marca 2025 r. o sygn. XI.816.5.2025.AM ws. ratyfikacji Protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: „Konwencja”), który wprowadza „ogólny zakaz dyskryminacji”, uprzejmie przesyłam poniższe wyjaśnienia. 

Protokół nr 12 do Konwencji został otwarty do podpisu w dniu 4 listopada 2000 r., zaś wszedł w życie w dniu 1 kwietnia 2005 r. Dotychczas został ratyfikowany przez niespełna połowę państw członkowskich Rady Europy (20 z 46), tj. Albanię, Andorę, Armenię, Bośnię i Hercegowinę, Czarnogórę, Chorwację, Cypr, Finlandię, Gruzję, Hiszpanię, Holandię, Luksemburg, Macedonię Północną, Maltę, Rumunię, San Marino, Serbię, Słowenię, Ukrainę. Należy zaznaczyć, że poza Polską Protokołu nr 12 nie podpisało ani nie ratyfikowało osiem innych państw, wśród których są: Bułgaria, Dania, Francja, Litwa, Monako, Szwecja, Szwajcaria i Wielka Brytania. Natomiast 18 kolejnych państw Protokół podpisało, ale go nie ratyfikowało (Austria, Azerbejdżan, Belgia, Czechy, Estonia, Grecja, Irlandia, Islandia, Lichtenstein, Łotwa, Mołdawia, Niemcy, Norwegia, Słowacja, Turcja, Węgry, Włochy, a także Rosja, nie będąca od 2022 r. członkiem Rady Europy). 

W latach 2013-2017 Minister Spraw Zagranicznych podejmował szereg działań w celu ustalenia, czy przystąpienie do tego instrumentu międzynarodowego byłoby zasadne i celowe. Wyniki przeprowadzonych konsultacji publicznych były niejednoznaczne, a kilku ministrów zgłosiło wprost zastrzeżenia o charakterze zasadniczym, w szczególności wskazując na: przeszkody natury prawnej, celowościowej lub związane z możliwym znacznym wzrostem wydatków z budżetu państwa. 

Zaznaczam przy tym, że prawo do równego traktowania w Polsce objęte jest szeroką ochroną prawną, wynikającą m.in. z art. 32 Konstytucji RP, art. 14 Konwencji oraz ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania. Należy podkreślić, że szereg przepisów, na czele z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2024 r. poz. 1175) przewiduje tzw. zamknięte katalogi przesłanek dyskryminacyjnych. Protokół nr 12 oparty jest zaś na ogólnym zakazie dyskryminacji w jakimkolwiek obszarze i z jakiejkolwiek przyczyny (tzw. otwarty katalog). Wprowadzenie tzw. otwartego katalogu mogłoby skutkować nadmierną ingerencją w wolności obywatelskie i nie spełniać konstytucyjnych wymogów w zakresie precyzji i określoności przepisów prawa nakładających ograniczenia na wolności obywatelskie.

W zakresie Pana prośby o wyjaśnienie, czy w MSZ została przeprowadzona analiza dotycząca orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie Protokołu nr 12, zwracam uwagę że liczba zapadłych orzeczeń w tym zakresie jest niska, jednak daje się już dostrzec wyraźnie zarysowany pogląd, że co do zasady do spraw wniesionych na podstawie art. 1 Protokołu nr 12 do Konwencji zastosowanie mają te same standardy, co wypracowane przez Trybunał w orzecznictwie dotyczącym ochrony zapewnianej przez art. 14 Konwencji. W rezultacie, w świetle obecnych gwarancji zasady równego traktowania obowiązujących w Polsce, MSZ nie prowadzi aktualnie prac mających na celu ratyfikowanie Protokołu nr 12 do Konwencji. Natomiast pracujemy intensywnie nad projektem ustawy o wykonywaniu orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, która stanowi element procesu przywracania praworządności w Polsce, a tym samym przyczyni się do wzmocnienia ochrony praw gwarantowanych Konwencją w Polsce.

Szczegółowe informacje w tym zakresie dostępne są na stronie https://legislacja.gov.pl/projekt/12395200 (projekt UD 177). 

Kolejne pismo do MSZ 

Dziękując za odpowiedź, Rzecznik odnotowuje, że MSZ nie prowadzi aktualnie prac w celu podpisania i ratyfikacji Protokołu nr 12 do Konwencji. Nie jest przy tym klarowne, czy stanowisko to oparte jest na wspomnianych w piśmie analizach z lat 2013-2017, czy też innych ustaleniach. Jak podkreślono, wyniki ówczesnych konsultacji publicznych miały być niejednoznaczne, a ponadto miały być zgłoszone zastrzeżenia wskazujące na przeszkody natury prawnej, celowościowej lub związane z możliwym znacznym wzrostem wydatków budżetu państwa. Wspomniane analizy nie zostały jednak załączone do odpowiedzi.

RPO nie może się zaś zgodzić się z zaprezentowanym uzasadnieniem braku działań w postulowanym zakresie, odnoszącym się do przedstawionej przez MSZ oceny obowiązujących w Polsce uregulowań prawnych dotyczących równego traktowania. Przedstawiona argumentacja budzi istotne zastrzeżenia.

W piśmie wskazuje się, że prawo do równego traktowania w Polsce objęte jest szeroką ochroną prawną, wynikającą m.in. z art. 32 Konstytucji RP, art. 14 Konwencji oraz ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów UE w zakresie równego traktowania. Podkreślono, że szereg przepisów, w tym ustawa o równym traktowaniu, przewiduje tzw. zamknięte katalogi przesłanek dyskryminacyjnych, podczas gdy Protokół nr 12 oparty jest na ogólnym zakazie dyskryminacji w jakimkolwiek obszarze i z jakiejkolwiek przyczyny. Doprowadziło to do konkluzji, że „wprowadzenie tzw. otwartego katalogu mogłoby skutkować nadmierną ingerencją w wolności obywatelskie i nie spełniać konstytucyjnych wymogów w zakresie precyzji i określoności przepisów prawa nakładających ograniczenia na wolności obywatelskie”.

Z powyższymi wnioskami sugerującymi, że otwarty katalog przesłanek zawarty w Protokole nr 12 jest nieprecyzyjny i nieokreślony oraz rodzi niebezpieczeństwo nadmiernej ingerencji w prawa i wolności, nie sposób się zgodzić. Nietrafny jest również argument, że pozostaje to w opozycji do aktualnie obowiązujących w Polsce przepisów, rozszerzając zakres ochrony przed dyskryminacją w sposób nieuzasadniony.

Konstytucja RP w art. 32 ust. 2 stanowi, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjna klauzula dyskryminacyjna ma charakter uniwersalny, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Nie ulega żadnych wątpliwości, że art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie formułuje zamkniętego katalogu cech prawnie chronionych. Konstytucja RP nie określa zatem wyraźnie cech, ze względu na które nie można dokonywać różnicowań pomiędzy podmiotami praw i wolności. Ich katalog można zrekonstruować na podstawie całości przepisów Konstytucji RP.

Wskazówką przy jego formułowaniu mogą być wiążące Polskę przepisy prawa międzynarodowego, jak art. 14 Konwencji zakazujący dyskryminacji „wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn”. 

Warto ponadto zwrócić uwagę na art. 26 Paktu praw osobistych i politycznych, który stanowi, że „dyskryminacja w tym zakresie powinna być ustawowo zakazana oraz powinna być zagwarantowana przez ustawę równa dla wszystkich i skuteczna ochrona przed dyskryminacją z takich względów, jak: rasa, kolor skóry, płeć, język, religia, poglądy polityczne lub inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, sytuacja majątkowa, urodzenie lub jakiekolwiek inne okoliczności”. Także art. 21 ust. 1 Karty praw podstawowych UE wskazuje, że „zakazana jest wszelka dyskryminacja w szczególności ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”. 

Wprawdzie te przepisy zawierają przykładowe wyliczenie cech prawnie chronionych, ale są to jednak katalogi otwarte. Wymaga podkreślenia, że zgodność z Konstytucją RP art. 14 Konwencji, art. 26 Paktu oraz art. 21 ust. 1 KPP, jako zbyt daleko ingerujących w wolności obywatelskie, czy pozbawionych precyzji i określoności wymaganych dla ograniczeń tych wolności, nie bywa kwestionowana.

Istotne jest zwłaszcza, że w art. 14 Konwencji wprowadzono 11 podstawowych kryteriów, na których podstawie zakazane jest różnicowanie sytuacji jednostek, przy czym  tego katalogu nie zamknięto. Sformułowanie „z jakichkolwiek innych przyczyn” wskazuje na otwarty katalog cech prawnie chronionych, który możliwy jest do uzupełnienia w procesie stosowania Konwencji.

Potwierdza to orzecznictwo ETPC w odniesieniu np. do dyskryminacji ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową, które to cechy w katalogu zawartym w art. 14 Konwencji nie są explicite wymienione. Również art. 1 Protokołu nr 12, obok przykładowych przesłanek dyskryminacji, posługuje się zwrotem „z jakichkolwiek innych przyczyn”, rozszerzając jednak zakres zastosowania Protokołu do każdego prawa, a w konsekwencji innych sytuacji i dziedzin życia społecznego, niż objęte dotychczas art. 14 Konwencji, przykładowo prawa do dostępu do miejsc publicznych, prawa do dostępu do dóbr, czy prawa do świadczenia usług.

Odnosząc się do krajowych uregulowań prawnych dotyczących przeciwdziałania dyskryminacji, RPO podkreśla, że przepisy ustawy o równym traktowaniu są implementacją odpowiednich dyrektyw UE. Niewątpliwie wskazana ustawa zawiera zamknięty katalog cech prawnie chronionych. Dodatkowo, ochrona prawna przewidziana w ustawie o równym traktowaniu zawężona jest przez wskazanie obszarów, w których ta ochrona jest gwarantowana. W konsekwencji ustawa istotnie różnicuje zakres ochrony przed dyskryminacją poszczególnych grup osób narażonych na wykluczenie społeczne.

Już w trakcie prac legislacyjnych ustawa budziła istotne kontrowersje. Wiele uwag do projektu zgłaszały zarówno organizacje pozarządowe, jak i RPO. Choć podstawowym zarzutem jest zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które doświadczyły nierównego traktowania ze względu na ich cechę osobistą będącą jednocześnie przesłanką dyskryminacji, to jej niewątpliwym mankamentem pozostaje również zakres zastosowania, który ograniczony jest do sytuacji naruszenia zasady równego traktowania ze względu na zamknięty katalog przesłanek dyskryminacyjnych, wymienionych w art. 1. W ocenie RPO, w konsekwencji zamknięcia katalogu cech prawnie chronionych tej ustawy, gwarancje jednakowej dla wszystkich i skutecznej ochrony przed dyskryminacją nie zostały w Polsce zapewnione w stopniu wystarczającym.

Postulat nowelizacji ustawy przez wprowadzenie otwartego katalogu cech prawnie chronionych oraz zapewnienie na jej gruncie ochrony przed dyskryminacją we wszystkich dziedzinach życia społeczno-gospodarczego jest formułowany przez RPO od dawna. Takie zmiany nie tylko pozostawałyby w zgodzie z konstytucyjną klauzulą antydyskryminacyjną z art. 32 ust. 2, ale również realizowałyby ją w pełniejszym stopniu. Zamknięty katalog cech prawnie chronionych oznacza, że ustawodawca krajowy zróżnicował na gruncie ustawy o równym traktowaniu prawa podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnie relewantnej, tj. w sytuacji, w której osoby doświadczające dyskryminacji poszukują ochrony prawnej ze względu na ich indywidualną cechę, która stała się podstawą ich nierównego traktowania. Jeżeli różnicowanie sytuacji prawnej adresatów norm wyłącznie ze względu na indywidualne (osobowe) cechy jest bezwzględnie niedopuszczalne, to dobór takiego kryterium różnicowania przez ustawodawcę decyduje o niekonstytucyjności analizowanej regulacji prawnej.

Według RPO uzasadnieniem dla zróżnicowania sytuacji prawnej ofiar dyskryminacji w żadnym wypadku nie może być ograniczony zakres zastosowania dyrektyw UE implementowanych do polskiego porządku prawnego w  ustawie o równym traktowaniu. Dyrektywy nie ustanowiły bowiem całościowego i spójnego systemu ochrony przed dyskryminacją, ograniczając się do uregulowania jedynie wycinkowo stosunków społecznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że standard ochrony przed dyskryminacją ustanowiony w polskiej Konstytucji jest wyższy niż standard wyznaczony w drodze regulacji prawnych UE. Tym samym przepisy prawa krajowego, zgodne co prawda z implementowanymi dyrektywami, budzą zasadnicze wątpliwości, czy realizują wskazany standard konstytucyjny.

Rzecznik zwraca uwagę, że w art. 18 [3a] § 1 Kodeksu pracy – przez użycie sformułowania „w szczególności” – kryteria antydyskryminacyjne wymienione są jedynie przykładowo. Daje to podstawę do ochrony przed dyskryminacją także z powodów, których nie ma w tym przepisie. Kodeksowa regulacja posługuje się zatem otwartym katalogiem zakazanych kryteriów.

Z tych względów ustawa o równym traktowaniu nie powinna być probierzem zgodnego z Konstytucją oraz wiążącymi Polskę instrumentami prawa międzynarodowego i europejskiego ukształtowania przepisów chroniących jednostki przed kwalifikowaną formą nierównego traktowania w postaci dyskryminacji. Przeciwnie, ustawa ta - wprowadzając zamknięty katalog cech prawnie chronionych - stanowi wyjątek zarówno na tle omówionych regulacji krajowych (na czele z Konstytucją RP), jak i wiążących Polskę instrumentów prawa międzynarodowego. Tym samym twierdzenie, jakoby ratyfikacja Protokołu nr 12 miała być nieuzasadniona w świetle aktualnie obowiązującego w Polsce prawa ze względu na wprowadzenie otwartej klauzuli dyskryminacyjnej, należy uznać za nietrafione i nieuprawnione.

Podsumowując, RPO podkreśla, że ratyfikacja Protokołu nr 12 do Konwencji przyczyniłaby się do wzmocnienia ochrony przed dyskryminacją w Polsce. Ma to szczególne znaczenie w kontekście omówionych niedostatków ustawy o równym traktowaniu. Skarga do ETPC oparta na Protokole nr 12 stanowiłaby środek dostępny dla tych osób, które ze względu na kształt przepisów ustawy znajdują się poza zakresem jej zastosowania.

Marcin Wiącek prosi Ministra o ponowne rozważenie swego postulatu oraz o stanowisko ze szczegółowym uzasadnieniem - lub też o przedstawienie planowanych w tym zakresie działań i przyjętego harmonogramu ich realizacji.

XI.816.5.2025