Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatelowi odmówiono informacji publicznej o wynagrodzeniach prezesa, wiceprezesa, kierownika biura i głównego księgowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego
• SKO powołało się na prywatność tych osób
• Takie ograniczenie nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, jakimi są szefowie  SKO – podkreśla RPO, który przyłączył się do skargi obywatela do WSA
• AKTUALIZACJA: Nieprawomocnym wyrokiem z 22 czerwca 2021 r. WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (sygn. akt II SA/Wa 2263/20)
• AKTUALIZACJA II: 5 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt III OSK 6555/21) oddalił skargę kasacyjną SKO

Prawo dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) jest jednym z podstawowych mechanizmów sprawowania przez obywateli kontroli nad organami władzy publicznej i podmiotami realizującymi zadania publiczne ze środków pochodzących od państwa. 

Rzecznik Praw Obywatelskich przyłącza się do postępowań inicjowanych przez obywateli, jeśli odmowa doprowadziła do ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej - tak jest właśnie w tym przypadku. 

Historia sprawy

Pan Jakub wystąpił do jednego z Samorządowych Kolegiów Odwoławczych o  informację publiczną w postaci wynagrodzeń prezesa, wiceprezesa, kierownika biura i głównego księgowego SKO. Kolegia orzekają w sprawach odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Pełnią też rolę organów wyższego stopnia w sprawach dotyczących rozstrzygnięć podatkowych.

W październiku 2020 r. SKO odmówiło udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności wskazanych we wniosku osób.

W skardze na tę decyzję SKO obywatel zarzucił m.in. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji -  poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie informacji podlegało ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko.

Skarżący uważa że SKO działa wbrew zasadzie jawności funkcjonowania organów władz publicznych, wyrażonej w art. 61 Konstytucji. Odwołał się do WSA.

Rzecznik zgłosił udział w tym postępowaniu. Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO w części odnoszącej się do odmowy udzielenia informacji publicznej o wynagrodzeniu prezesa, wiceprezesa i głównego księgowego SKO - ale  nie kierownika biura.

Argumenty RPO

W ocenie RPO stanowisko SKO doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. 

Podstawą wydania decyzji organ czyni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie jednak, z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Nie tylko prezes i wiceprezes SKO są osobami pełniącymi funkcje publiczne, ale także główny księgowy w SKO. W odniesieniu do głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych art. 54 ustawy o finansach publicznych przypisuje mu niezwykle istotne uprawnienia władcze i decyzyjne.

Należy przypomnieć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Zgodnie z nim chodzi o podmioty, „którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej”. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Co do  stanowiska kierownika biura SKO, Rzecznik uważa, że brak regulacji odnoszącej się do jego zadań i obowiązków w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych, każe przyjąć, że stanowisko to ma charakter usługowy, a nie władczy lub decyzyjny.

Art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p.  stanowi, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej  nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji.

A nie ma wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną o działalności organów władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji.  Stanowi bowiem informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne zatrudnionych w SKO, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne.

Żądana informacja o wynagrodzeniu wskazanych osób pełniących funkcję publiczną, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, powinna zatem zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przyjęte na gruncie orzecznictwa TK i sądów administracyjnych szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, które umożliwia udostępnienie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, stanowi przejaw zasady jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej. Zasady te legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, gwarantowanego przez art. 61 Konstytucji.

Wyrok WSA

WSA wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w składzie trzyosobowym, czyli przez organ, który jest zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej - a nie organem właściwym do załatwiania (w pierwszej instancji) wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Należało zatem uznać, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości. W konsekwencji, w myśl art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., skutkuje to jego nieważnością.

Wykazane rażące naruszenie przepisów o właściwości, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, uniemożliwiło sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym i odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze oraz argumentów przestawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy informacja żądana we wniosku w części dotyczącej kwot wypłaconych tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu prezesowi, wiceprezesowi, kierownikowi biura, głównemu księgowemu, podlega udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy tez podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wyrok NSA 

NSA uznał, że skarga kasacyjna SKO nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zmierzał do podważenia oceny WSA, że kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej posiada prezes SKO, a nie kolegium w składzie trzyosobowym. NSA w pełni podzielił stanowisko z zaskarżonego wyroku. 

VII.6060.46.2021