Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sąd oddalił żądanie odszkodowania dla trojga powodów, którzy stracili pracę po przekształceniu w 2017 r. Agencji Nieruchomości Rolnych w Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa
• Wprowadzenie instytucji wygaśnięcia stosunku pracy wobec niezaproponowania pracownikowi zatrudnienia w nowo tworzonej jednostce jest swoistą pułapką dla pracownika - ocenia Rzecznik Praw Obywatelskich
• To pracownik powinien mieć prawo decydowania o zamiarze dalszej pracy u pracodawcy przejmującego zakład, a nie ustawodawca w drodze wygaszania stosunków pracy
• Przyjęcie takiej regulacji narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przezeń prawa
• AKTUALIZACJA: 9 kwietnia 2025 r. Sąd Najwyższy odrzucił skargę nadzwyczajną RPO w tej sprawie (sygn. akt II NSNc 496/23).

Z uwagi na konieczność zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, RPO Marcin Wiącek składa skargę nadzwyczajną na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z 2018 r. Chodzi o oddalenie żądania odszkodowania określonego regulaminem wynagradzania Agencji Nieruchomości Rolnych z powodu wygaśnięcia umów o pracę z powodami.

Historia sprawy

1 września 2017 r. weszła w życie ustawa o KOWR, która powołała ten organ w miejsce  Agencji Nieruchomości Rolnych i Agencji Rynku Rolnego. Dotychczasowe stosunki pracy pracowników Agencji wygasały 31 sierpnia 2017 r., jeżeli nie otrzymali propozycji pracy. Tak stało się w przypadku powodów, którzy wystąpili o świadczenie odszkodowawcze. Odmówiono im tego, wskazując, że regulamin nie znajdują zastosowania w przypadku wygaśnięcia stosunku pracy.

Powodowie wnieśli pozwy przeciwko KOWR z żądaniami odszkodowania, wskazując jako podstawę regulamin wynagradzania. Stanowił on, że pracownikom ANR w razie rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy - w szczególności wskutek zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie zatrudnienia i likwidację stanowisk pracy -  przysługuje odszkodowanie w wysokości trzykrotności zasadniczego wynagrodzenia miesięcznego.

Sąd uznał, że skoro w regulaminie nie ma definicji „rozwiązania stosunku pracy”, należy je zinterpretować według definicji Kodeksu pracy. Rozróżnia on pojęcie „rozwiązanie stosunku pracy”  od „wygaśnięcia stosunku pracy”, a do każdego odnoszą się inne przepisy prawne.

Analiza regulaminu wskazuje, że jego celem było zapewnienie pracownikom dodatkowego świadczenia w razie utraty pracy z przyczyn zależnych od pracodawcy, gdy doszło na mocy woli stron do rozwiązania stosunku pracy. Uzasadniało to wypłacenie dodatkowego świadczenia odszkodowawczego tylko w przypadku „rozwiązania stosunku pracy”.

W ocenie sądu ścisła wykładnia językowa i kodeksowe rozumienie pojęcia „rozwiązanie stosunku pracy” wyklucza zastosowanie wykładni celowościowej i słusznościowej; w przeciwnym przypadku  powadziłoby to do wykładni contra legem. ANR zagwarantowała zaś pracownikom dodatkowe świadczenia odszkodowawcze  w razie utraty zatrudnienia z przyczyn od nich niezależnych.

Sąd Rejonowy podzielił argumentację pozwanego co do ścisłej interpretacji  § 15 regulaminu, z którego wynika, że odszkodowanie nie przysługuje w razie wygaśnięcia stosunku pracy. Dlatego powództwa oddalono.

Nikt ze strony powodowej nie zaskarżył wyroku, wobec czego stał się on prawomocny.

Zarzuty skargi RPO

Na podstawie art. 89 § 1 pkt 1 u.s.n. zaskarżonemu wyrokowi RPO zarzucił: 

• naruszenie zasad wynikających z art. 24 Konstytucji RP, nakładającego na państwo obowiązek tworzenia prawnych gwarancji ochrony pracy, który to obowiązek oznacza przede wszystkim podejmowanie działań legislacyjnych oraz aktów stosowania prawa chroniących stabilność zatrudnienia, w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z 10 lutego 2017 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, przewidującym „wygaśnięcie stosunku pracy”, niebędące zdarzeniem prawnym, lecz de facto postacią czynności prawnej przejawiającej się w rozwiązaniu umowy o pracę na skutek niezaproponowania pracownikowi zatrudnienia w związku z reorganizacją związaną z przejściem zakładu pracy na innego pracodawcę;
• naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela wynikających z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie pracowników praw majątkowych, tj.  prawa do świadczenia odszkodowawczego przewidzianego w § 15 ust. 2 regulaminu wynagradzania ANR.

Na podstawie art. 89 § 1 pkt 2 u.s.n. RPO zarzucił wyrokowi:

• rażące naruszenie prawa materialnego, tj. § 15 regulaminu wynagradzania pracowników ANR z 18 marca 1992 r. w związku z art. 51 ust. 7 p.w.u. KOWR przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wobec braku wewnątrzzakładowej definicji pojęcia „rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy”, pojęcie to należy interpretować w ścisłym znaczeniu tego słowa zgodnie ze znaczeniem kodeksowym, odróżniającym pojęcie „rozwiązanie stosunku pracy” (art. 30 § 1 Kp) od „wygaśnięcia stosunku pracy” (art. 63 KP). 

RPO wnosi, by SN uchylił zaskarżony wyrok i zwrócił sprawę sadowi.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich

Naruszenie zasad lub wolności i praw człowieka i obywatela

Analiza wyroku prowadzi do wniosku, że został wydany z naruszeniem art. 24 Konstytucji RP, który wyraża ustrojową zasadę ochrony pracy.  Obowiązek ochrony pracy oznacza przede wszystkim podejmowanie działań legislacyjnych oraz aktów stosowania prawa chroniących stabilność zatrudnienia – wskazywał Trybunał Konstytucyjny. 

Wprowadzenie regulacji umożliwiającej wygaszanie stosunków pracy w miejsce przewidzianych prawem „cywilizowanych” przypadków przejmowania pracowników w przypadku przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę i ewentualnego dokonywania wypowiedzeń zmieniających warunki zatrudnienia przez nowego pracodawcę, mogących wobec ich nieprzyjęcia przez pracowników doprowadzić do rozwiązania umów o pracę oraz przypadków wypowiedzeń przez pracodawcę stosunków pracy, jest zaprzeczeniem tej powinności państwa. Państwo musi wypełniać swoją regulacyjną rolę, wkraczając w stosunki pracodawca-pracownik, starając się zrównoważyć dominującą pozycję pracodawcy, chroniąc wszystkie uprawnione interesy pracownika przed przedmiotowym traktowaniem go czy niesprawiedliwym traktowaniem. 

Zasadę ochrony pracy trzeba także postrzegać w kontekście innych, ogólniejszych zasad ustrojowych, w szczególności – nakazu urzeczywistniania przez państwo zasad sprawiedliwości społecznej. Wymaga to m.in. by stronie słabszej – a taką jest generalnie pracownik w stosunkach pracy – została zapewniona dodatkowa ochrona prawna, wyrównująca niekorzystne skutki przewagi ekonomicznej pracodawcy w celu przywrócenia równowagi między interesami pracowników i pracodawców.

Wyrok narusza również prawa i wolności człowieka i obywatela wynikające z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez pozbawienie pracowników praw majątkowych - świadczenia odszkodowawczego przewidzianego w regulaminie ANR. Prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia przysługują każdemu. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić tej ochrony prawnej lub ja ograniczać – uznawał TK.

Rażące naruszenie prawa materialnego - § 15 ust. 2 regulaminu wynagradzania ANR, w związku z art. 51 ust. 7 p.w.u.KOWR

Wyrok rażąco narusza prawo materialne przez błędną jego wykładnię, tj. § 15 ust. 2 regulaminu wynagradzania ANR w związku z art. 51 ust. 7 p.w.u.KOWR. Polega to na przyjęciu zawężającej interpretacji tych przepisów.

Z wywodów skargi nadzwyczajnej  wynika, że brak zaproponowania nowych warunków pracy stanowi przyczynę niedotyczącą pracownika. Tym samym wyczerpuje to znamiona rozwiązania stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. 

Rzecznik podziela taką wykładnię § 15 regulaminu, dokonaną w przytoczonych w skardze wyrokach Sądu Najwyższego, związanych przedmiotowo z tą sprawą.

Uzasadnienie przesłanki funkcjonalnej

W świetle przyjętego orzecznictwa SN, związanego z wykładnią pojęcia „wygaśnięcie stosunku pracy” (wyroki: z 26 września 2019 r., III PK 126/18, LEX nr 2729826; z 10 grudnia 2019 r., II PK 129/18, LEX nr 2780482; z 9 lipca 2020 r., III PK 31/19; z 12 sierpnia 2020 r., II PK 4/19),  doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). 

Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Opiera się ona na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. TK podkreślał, że zasada ta „wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela”. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.

Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty. Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć.

Wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji wygaśnięcia stosunku pracy w przypadku niezaproponowania pracownikowi zatrudnienia w nowo tworzonej jednostce organizacyjnej, przejmującej zadania i składniki majątkowe jednostki likwidowanej, stanowi swoistą pułapkę dla pracownika, wobec którego powinien mieć zastosowanie art. 231 Kodeksu pracy. Reguluje on sytuację prawną pracownika w przypadku przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę.

To bowiem pracownik powinien mieć prawo decydowania o zamiarze dalszego świadczenia pracy na rzecz pracodawcy przejmującego zakład, a nie ustawodawca w drodze wygaszania stosunków pracy z pracownikami, którym – korzystając z władzy dyskrecjonalnej - nie zaproponowano dalszego zatrudnienia. Przyjęcie takiego unormowania narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Najważniejsze motywy pisemne rozstrzygnięcia SN

(...) Stwierdzić należy, że analizowana skarga nadzwyczajna nie czyni zadość obowiązkowi konkretyzacji podstaw naruszenia zasad konstytucyjnych, do których odwołuje się art. 89 § 1 in principio u.SN.

Wyjaśnić bowiem należy, że w badanej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich nie dochował warunku określonego w art. 89 § 1 in principio u.SN w zakresie, w jakim powołana regulacja prawna ustanawia zasadniczą przesłankę skargi nadzwyczajnej, wymagającą wykazania, że jej wniesienie jest konieczne do realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę 
sprawiedliwości społecznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej posiada bowiem oryginalną treść normatywną, której treść in abstracto nie może być redukowana wyłącznie do określonej zasady elementarnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich szczególności nie odniósł się w prawidłowy sposób do urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej jako drugiego elementu, który determinuje przesłankę ogólną. Zamiast tego ogólnie wskazał, w swego rodzaju preambule, na „konieczność zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej” (s. 2 skargi nadzwyczajnej). W uzasadnieniu natomiast Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił, że „przez wydanie kwestionowanego w niniejszej skardze nadzwyczajnej prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego (...)  doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta jest traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada ta stanowi fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego” (s. 13, 14 skargi nadzwyczajnej).

W tym zakresie Rzecznik Praw Obywatelskich nie czyni jednak również odniesienia do urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej w kontekście jej naruszenia przez Sąd Rejonowy w wyniku wydania zaskarżonego wyroku. Rozważania Rzecznika Praw Obywatelskich skupiają się bowiem na rozważaniach doktrynalnych wskazujących, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta „wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela”. Składową zasady państwa prawnego jest pewność prawa, czyli taki zespół cech przysługujących prawu, które „zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej  decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (Z. Tabor, Teoretyczne problemy legalności, Katowice 1998, s. 65 i n.). Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć (wyrok TK z dnia 14.06.2000 r., sygn. akt R 3/2000, OTK 2000/5/138)” (s. 14 skargi nadzwyczajnej).

Sąd Najwyższy podkreśla jeszcze raz w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej, że nie doszło tutaj do jej nieodzownej egzemplifikacji. Z całą pewnością naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej nie może bowiem zostać sprowadzone do ogólnego sformułowania w petitum skargi nadzwyczajnej (s. 2 skargi nadzwyczajnej).

Z tego powodu uznać należy, że skarga dotknięta jest wadą konstrukcyjną skutkującą koniecznością jej odrzucenia a limine (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 30 czerwca 2021 r., I NSNc 61/20). Kierując się bowiem argumentum a minori ad maius uznać należy, że skoro w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego uznano, że brak wyczerpującego i spójnego uzasadnienia podstaw, na których skarżący opiera skargę nadzwyczajną, stanowi wadę dyskwalifikującą pismo procesowe jako skargę nadzwyczajną oraz musi prowadzić do odrzucenia skargi bez wzywania do usunięcia braków (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z: 30 czerwca 2020 r., I NSNp 3/19; 28 września 2020 r., I NSNc 51/19 wraz z przytoczonym orzecznictwem), to tym bardziej brak prawidłowego sformułowania takiej podstawy (tu: podstawy ogólnej skargi nadzwyczajnej) prowadzi do jej odrzucenia. 

Tak więc skarga nadzwyczajna (...) nie spełnia tutaj przewidzianego prawem wymogu z art. 89 § 1 in principio u.SN, wobec czego musi z tej przyczyny zostać odrzucona. 

III.7042.11.2022, III.7042.12.2022, III.7042.13.2022