Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie naliczenia opłaty za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC.

Działając na podstawie art. 8 § 1 w zw. z 173 § 1 i 2 oraz art. 177 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o RPO, Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2026 r. V SA/Wa 2728/25, oddalający skargę Sz. M. w przedmiocie kontroli wezwania do uiszczenia opłaty za niezawarcie umowy ubezpieczenia obowiązkowego OC posiadaczy pojazdów mechanicznych wystosowanego przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, doręczony Rzecznikowi w dniu 23 kwietnia 2026 r. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

I. Skarżonemu wyrokowi Rzecznik zarzucił na podstawie: art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi i jej oddalenie bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku uczestnika Sz. M. o przywrócenie terminu do jej wniesienia; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przyjęcie, że wezwanie do uiszczenia opłaty za niezawarcie umowy ubezpieczenia obowiązkowego OC posiadaczy pojazdów mechanicznych stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi w wyniku uznania, że akt ten został podjęty zgodnie z prawem; art. 190 p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd I instancji wykładni art. 88 ust. 1, art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2025 r. wydanym w sprawie pod sygnaturą II GSK 933/25, wskutek którego zapadł zaskarżony wyrok oraz przyjęcie, że w wezwaniu do uiszczenia opłaty za niezawarcie umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych UFG nie dokonuje ustalenia opłaty, a jest ona ustalana, w zależności od przedstawionych przez zobowiązanego dowodów, na późniejszym etapie, poprzedzającym etap egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wszystko to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że działanie UFG naruszało prawo.

II. Dodatkowo zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 86 § 1 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 78 Konstytucji RP; art. 190 p.p.s.a.; art. 88 ust. 1, art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W razie niepodzielenia przez Sąd stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, że wezwanie do uiszczenia opłaty za niezawarcie umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych stanowi decyzję administracyjną, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 81 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zaskarżone wezwanie nie narusza prawa, podczas gdy zostało ono wydane bez wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez udziału uczestnika, do czego w niniejszym postępowaniu UFG był zobowiązany z uwagi na gwarancje wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj. art. 88 ust. 1 art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez przyjęcie, że Fundusz nie ustala opłaty za niezawarcie umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych na etapie kierowania do zobowiązanego wezwania do zapłaty opłaty za niezawarcie umowy ubezpieczenia OC.

Sprawa dotyczy problematyki charakteru prawnego wezwania do uiszczenia opłaty za niezawarcie umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wokół której Rzecznik Praw Obywatelskich podejmuje różnorakie działania generalne oraz indywidualne.

W uzasadnieniu Rzecznik wskazał, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę bez uprzedniego wydania postanowienia o przywróceniu terminu do jej wniesienia albo o odmowie przywrócenia tego terminu, naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 86 § 1 p.p.s.a. Odmiennie do Sądu I instancji przyjął stanowisko, że wezwanie UFG do uiszczenia opłaty za niezawarcie umowy OC posiadaczy pojazdów mechanicznych należy kwalifikować jako decyzję administracyjną. Zdaniem RPO opłatę z art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych należy postrzegać jako administracyjną karę pieniężną – posiada ona wszystkie cechy, jakie ustawodawca ustanowił za relewantne dla administracyjnych kar pieniężnych w art. 189b k.p.a., ponadto wymaga tego konieczność zapewnienia spójności systemu nakładania i wymierzenia kar pieniężnych, które chciano osiągnąć nowelizacją k.p.a. z 2017 r. poprzez wprowadzenie w tym zakresie zasad w Dziale IVA tego kodeksu. Tylko dzięki takiej kwalifikacji możliwe jest zapobieżenie sytuacji, w której odpowiedzialność z tytułu braku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych nie byłaby odpowiedzialnością absolutną, która jest sprzeczna z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego.

Co więcej, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zastosowanie koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej względem wezwania UFG do uiszczenia opłaty z art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych jest dopuszczalne na tle poglądów wyrażanych w orzecznictwie i doktrynie, ponieważ przepisy tej ustawy upoważniają UFG do podjęcia władczego rozstrzygnięcia, konkretyzującego obowiązek zindywidualizowanego adresata do uiszczenia przedmiotowej opłaty. Jednocześnie przyjęcie takiej kwalifikacji jest niezbędne w celu zagwarantowania jednostce podstawowych standardów prawa do procesu i obrony wynikających z k.p.a., a także konieczne z uwagi na potrzebę ograniczenia absolutnego charakteru odpowiedzialności z tytułu przedmiotowej opłaty.

Mając na uwadze powyższe, Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżone przez uczestnika wezwanie UFG zostało wydane zgodnie z prawem. Z tych względów za uzasadniony uznał zarzut ewentualny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a., a także w zw. z art. 2 Konstytucji RP.