wystąpienie do Ministra Finansów w sprawie reguł solidarnej odpowiedzialności członków zarządów stowarzyszeń i fundacji z tytułu zaległości podatkowych oraz środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym z dnia 2026-02-26.
wystąpienie do Ministra Finansów w sprawie reguł solidarnej odpowiedzialności członków zarządów stowarzyszeń i fundacji z tytułu zaległości podatkowych oraz środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.
Do Rzecznika Praw Obywatelskich nadal wpływają wnioski obywateli dotyczące zasad solidarnej odpowiedzialności członków zarządów stowarzyszeń i fundacji za zaległości podatkowe oraz inne należności publicznoprawne. Skargi odnoszą się do stosowania przepisów art. 116 § 1 w związku z art. 116a § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz art. 60 w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z obowiązujących regulacji wynika, że członek zarządu spółki kapitałowej może uwolnić się od odpowiedzialności za zaległości podatkowe spółki m.in. wówczas, gdy wykaże, iż we właściwym czasie złożono wniosek o ogłoszenie upadłości lub otwarto postępowanie restrukturyzacyjne, ewentualnie gdy wykaże brak swojej winy w niezłożeniu takiego wniosku, a także gdy wskaże majątek spółki pozwalający na zaspokojenie zobowiązań podatkowych w znacznej części.
W praktyce regulacje te w odmienny sposób oddziałują jednak na członków zarządów podmiotów innych niż spółki kapitałowe, w szczególności stowarzyszeń i fundacji nieprowadzących działalności gospodarczej. Podmioty te – mimo że mogą być beneficjentami środków publicznych podlegających zwrotowi – nie posiadają zdolności upadłościowej. W konsekwencji pierwsza z przesłanek egzoneracyjnych przewidzianych w art. 116 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w ogóle nie może znaleźć do nich zastosowania. Oznacza to, że członek zarządu takiej organizacji może zwolnić się z odpowiedzialności w zasadzie wyłącznie poprzez wskazanie majątku podmiotu, z którego możliwe byłoby zaspokojenie należności publicznoprawnych.
Rzecznik zwrócił uwagę, że rozwiązanie to ma charakter bezwzględny i w praktyce nie uwzględnia indywidualnego zachowania członka zarządu ani działań podejmowanych przez niego w celu przeciwdziałania nieprawidłowościom. Problem ten był już przedmiotem wystąpienia Rzecznika do Ministra Finansów z dnia 5 czerwca 2023 r., w którym wskazano na potrzebę rozważenia doprecyzowania zasad odpowiedzialności członków zarządów organizacji pozarządowych z punktu widzenia zasady bezpieczeństwa prawnego. Sprawy przedstawiane w kolejnych wnioskach obywateli wskazują jednak, że problem ten nadal występuje i może wymagać ponownej analizy.
Szczególną uwagę Rzecznika zwróciła sprawa obywatela, który – będąc członkiem zarządu stowarzyszenia – sam zgłosił organowi nadzoru nieprawidłowości w funkcjonowaniu organizacji. W następstwie tych działań został on odwołany z funkcji członka zarządu. Postawa taka, polegająca na ujawnieniu nieprawidłowości i podjęciu działań zmierzających do ochrony interesu publicznego, powinna spotykać się z aprobatą i wsparciem ze strony państwa, ponieważ sprzyja ochronie budżetu publicznego oraz przeciwdziałaniu nieprawidłowościom w wydatkowaniu środków publicznych.
Rzecznik zauważył, że potrzeba szczególnej ochrony osób ujawniających naruszenia prawa znajduje coraz wyraźniejsze odzwierciedlenie zarówno w prawie Unii Europejskiej, jak i w prawie krajowym. Przykładem jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Tymczasem na gruncie obecnie obowiązujących przepisów członek zarządu organizacji pozarządowej, który podejmuje działania naprawcze i zgłasza nieprawidłowości właściwym organom, nie uzyskuje żadnej szczególnej ochrony w zakresie odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne organizacji.
Rzecznik wskazał również, że ustawodawca przewidział stosunkowo niewiele instrumentów prawnych umożliwiających członkowi zarządu skuteczne przeciwdziałanie nieprawidłowościom w działalności organu kolegialnego, którego jest częścią. W praktyce jednym z niewielu dostępnych środków jest zainicjowanie działań nadzorczych przez właściwy organ w trybie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Można więc rozważać, czy działanie takie – analogicznie do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości w przypadku spółek kapitałowych – nie powinno zostać potraktowane jako okoliczność wyłączająca odpowiedzialność członka zarządu.
W ocenie Rzecznika obecny stan prawny prowadzi do sytuacji, w której osoba zgłaszająca nieprawidłowości organom nadzoru, inicjując w istocie działania naprawcze, jednocześnie uruchamia mechanizm, który może prowadzić do jej nieuniknionej odpowiedzialności majątkowej. Odpowiedzialność ta powstaje niezależnie od tego, czy dana osoba ponosi winę za powstanie zobowiązań, czy też podejmowała działania w celu zapobieżenia nieprawidłowościom.
Rzecznik zwrócił uwagę, że taka konstrukcja może budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się bowiem, że prawo nie powinno stawać się swoistą pułapką dla obywatela działającego w dobrej wierze. Jak podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2001 r. (sygn. akt K 27/00), ustawodawca powinien kształtować sytuację prawną jednostki w taki sposób, aby działania podejmowane w zgodzie z celami regulacji nie prowadziły do nieproporcjonalnych negatywnych konsekwencji dla tej osoby.
W tym kontekście Rzecznik wskazał również na znaczenie realizacji w praktyce zasad ochrony budżetu państwa oraz przeciwdziałania nieprawidłowościom w wydatkowaniu środków publicznych, które w dużej mierze opierają się na aktywności osób gotowych zgłaszać nieprawidłowości.
W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się do Ministra Finansów z prośbą o rozważenie, czy zainicjowanie działań nadzorczych przez członka zarządu fundacji lub stowarzyszenia nieprowadzącego działalności gospodarczej nie powinno stanowić przesłanki egzoneracyjnej w systemie solidarnej odpowiedzialności członków zarządów stowarzyszeń i fundacji z tytułu zaległości podatkowych oraz środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.