skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z dnia 2026-02-02.
skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Rzecznik Praw Obywatelskich podjął sprawę dotyczącą zakresu prawa dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do dokumentów wytwarzanych w toku postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wobec funkcjonariuszy Policji.
Sprawa została zainicjowana skargą obywatela, który wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obejmującym m.in. dokumenty sporządzone w ramach postępowania dyscyplinarnego, w tym protokoły przesłuchania świadków oraz notatkę służbową dotyczącą zachowania funkcjonariusza Policji.
Odmowa udostępnienia części żądanych informacji została uzasadniona stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym protokoły przesłuchań świadków w postępowaniu dyscyplinarnym nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to zostało następnie podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który oddalił skargę na bezczynność organu, uznając, że dokumenty objęte wnioskiem nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie uwzględnia konstytucyjnego i ustawowego znaczenia prawa dostępu do informacji publicznej oraz prowadzi do nadmiernego zawężenia pojęcia sprawy publicznej. Rzecznik wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji formacja ta jest umundurowaną i uzbrojoną służbą realizującą zadania publiczne w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz porządku publicznego, a jej działalność w całości mieści się w sferze spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Funkcjonariusze Policji są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a informacje dotyczące sposobu wykonywania przez nich tych funkcji – w tym postawy i zachowania oceniane w ramach postępowań dyscyplinarnych – mają charakter informacji publicznej.
Rzecznik przypomniał, że rozumienie pojęcia „funkcji publicznej” zostało jednoznacznie wyjaśnione w orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, które wskazuje, iż decydujące znaczenie ma realizowanie zadań publicznych w ramach struktur władzy publicznej oraz posiadanie choćby wąskiego zakresu kompetencji decyzyjnych. Funkcjonariusze Policji, wykonując czynności na podstawie art. 14 i art. 15 ust. 1 ustawy o Policji, korzystają z władztwa publicznego, w tym z uprawnień ingerujących w sferę praw i wolności jednostki, co uzasadnia poddanie ich działań szczególnie intensywnej kontroli społecznej.
Zdaniem Rzecznika, informacjami publicznymi w niniejszej sprawie są dane dotyczące zachowania i postawy funkcjonariuszy Policji, utrwalone w dokumentach sporządzonych w toku postępowania dyscyplinarnego. Informacje te mają istotne znaczenie dla debaty publicznej, ponieważ dotyczą standardów działania formacji wyposażonej w środki przymusu bezpośredniego, których stosowanie pozostaje przedmiotem stałego zainteresowania opinii publicznej. Transparentność w tym zakresie sprzyja wzmacnianiu zaufania społecznego do Policji oraz realizuje konstytucyjną zasadę jawności życia publicznego.
Rzecznik zwrócił uwagę, że takie rozumienie interesu publicznego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka, które podkreśla, iż pojęcie to obejmuje sprawy mogące wpływać na opinię publiczną, wywoływać kontrowersje lub dotyczyć kwestii istotnych dla funkcjonowania społeczeństwa. Ocena, czy dana informacja dotyczy interesu publicznego, powinna być dokonywana w świetle okoliczności konkretnej sprawy, a nie poprzez odgórne wyłączanie całych kategorii dokumentów spod reżimu jawności.
W ocenie Rzecznika, sąd pierwszej instancji – dokonując wykładni art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej – błędnie pominął art. 1 ust. 1 tej ustawy, który stanowi punkt wyjścia dla oceny, czy dana informacja dotyczy sprawy publicznej. Przepis art. 6 ustawy pełni bowiem rolę przykładową i porządkującą, nie wprowadzając zamkniętego katalogu dokumentów urzędowych podlegających udostępnieniu, czego wyrazem jest użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności”.
Rzecznik podkreślił, że brak jednoznacznego ustalenia, iż żądane dokumenty stanowią informację publiczną, doprowadził do dalszych błędów w toku kontroli legalności działania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że protokoły przesłuchań świadków oraz notatki służbowe sporządzane w postępowaniach dyscyplinarnych Policji nie mają charakteru dokumentów urzędowych wyłącznie dlatego, że nie zostały wprost wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy. Tymczasem taka interpretacja prowadzi do nieuprawnionego zawężenia zakresu jawności i pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem Naczelny Sąd Administracyjny, w którym wielokrotnie uznawano protokoły przesłuchań oraz notatki służbowe funkcjonariuszy Policji za informacje publiczne.
Rzecznik zwrócił uwagę, że sąd administracyjny, podzielając odosobnione stanowisko wyrażone w nielicznych wyrokach NSA, pominął istnienie przeciwnej, ugruntowanej linii orzeczniczej i nie odniósł się do niej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie Rzecznika, takie postępowanie narusza standardy rzetelnego stosowania prawa, opartego na spójności i przewidywalności orzecznictwa, które stanowią element zasady bezpieczeństwa prawnego.
Odnosząc się do kwestii ochrony prywatności, Rzecznik podkreślił, że fakt objęcia danej informacji ograniczeniem na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozbawia jej waloru informacji publicznej. Ograniczenie dostępu powinno być realizowane w pierwszej kolejności poprzez anonimizację dokumentów, jako środek najmniej ingerujący w prawo do informacji. Dopiero w sytuacji, w której anonimizacja nie zapewniałaby skutecznej ochrony prywatności, możliwe byłoby wydanie decyzji odmownej.
Rzecznik wskazał, że w niniejszej sprawie ani organ, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadzili rzeczywistej analizy możliwości anonimizacji żądanych dokumentów, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu o rzekomej niemożności ochrony prywatności. Pominięto przy tym art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy, zgodnie z którym ograniczenie ze względu na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne w zakresie związanym z pełnieniem tych funkcji.
W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, niewydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przy jednoczesnym nieudostępnieniu zanonimizowanych kopii żądanych dokumentów, stanowiło bezczynność organu. Skarżący został pozbawiony zarówno dostępu do informacji publicznej w możliwym do udostępnienia zakresie, jak i formalnej decyzji administracyjnej umożliwiającej skorzystanie z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, co narusza istotę prawa do informacji publicznej oraz standardy państwa prawnego.