Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

do Prezesa Rady Ministrów w sprawie zagrożeń dla środowiska związanych z intensyfikacją produkcji zwierzęcej w Polsce.

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że funkcjonowanie ferm przemysłowych pozostaje istotnym społecznym problemem. Zarówno skala wywoływanych przez nie konfliktów, jak również waga sygnalizowanych zagrożeń związanych z działalnością ferm, przemawia za odpowiednią reakcją ze strony Państwa. W ocenie Rzecznika uzasadniona pozostaje konieczność przyznania większej mocy głosom lokalnej społeczności na etapie decydowania o dopuszczalności realizacji fermy przemysłowej na danym obszarze. Rzecznik Praw Obywatelskich od lat podnosi, że krajowe regulacje przyjęte w Polsce dotyczące zasady współudziału społeczeństwa w ochronie środowiska, w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie są zgodne z postanowieniami Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. W aktualnym stanie prawnym wszechstronne rozważenie zakresu ingerencji projektowanej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska, w tym wpływu na zdrowie ludzi, odbywa się w ramach postępowań przewidzianych w ustawie, przy czym właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia, względem progów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określana jest na podstawie raportu oddziaływania na środowisko, który to dokument przedkłada podmiot zainteresowany podjęciem działalności, czyli inwestor. Oznacza to, że kluczowy dla dalszych faz postępowania dokument inicjujący realizację inwestycji przedkłada inwestor, i to na jego zlecenie i koszt dokument taki jest sporządzany. Jak pokazuje praktyka, okoliczność ta może rzutować na treść udzielanego inwestorowi zezwolenia na realizację planowanej inwestycji, jeśli zważyć na występujący w niewielkich gminach brak wyspecjalizowanych wydziałów i pracowników do obsługi tego typu wniosków. Osobnym problemem pozostaje prawidłowe określenie przez organ prowadzący postępowanie kręgu stron postępowania, w sytuacji gdy oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia również ustalane jest w oparciu o treść raportu, przedkładanego organowi przez inwestora. Wpływające do Biura Rzecznika skargi potwierdzają występowanie przypadków, gdy jedyną stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla fermy zwierząt pozostaje inwestor, w sytuacji przyjęcia ustalenia, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym. Powoduje to, że wydane rozstrzygnięcie, jako zgodne z wnioskiem inwestora i treścią raportu, nie zostaje poddane dalszemu zaskarżeniu i tym samym kontroli organu II stopnia, a także – kontroli sądu administracyjnego. Przymiot strony postępowania administracyjnego pozostaje zatem kluczowy dla możliwości przedstawienia zastrzeżeń do stanowiska inwestora: obecnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stanowisko lokalnej społeczności oraz protesty mieszkańców przeciwko planowanemu przedsięwzięciu nie mogą skutkować odmową wydania decyzji środowiskowej. Tymczasem należy wskazać na szczególną ochronę – zarówno konwencyjną, jak i unijną – tzw. zainteresowanej społeczności, czyli części społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska. Poza udostępnieniem pełnej informacji o wnioskowanym przedsięwzięciu, zainteresowana społeczność ma prawo do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu oraz do zaskarżania decyzji dotyczącej przedsięwzięcia oddziałującego na środowisko. Drugim problemem poruszonym w wystąpieniu Rzecznika pozostaje brak właściwego nadzoru nad budową i funkcjonowaniem ferm przemysłowych. Problematyka wielkoprzemysłowych ferm parokrotnie objęta była kontrolą Najwyższej Izby Kontroli. Kontrole wykazały nieprzestrzeganie przez wielu właścicieli ferm przepisów weterynaryjnych, sanitarnych i środowiskowych oraz przepisów prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego – na które właściwe inspekcje i organy kontroli nie reagowały. Ustalenia kolejnych kontroli NIK, potwierdziły, iż kontrolowane organy administracji rządowej nie zapewniły właściwego nadzoru nad funkcjonowaniem ferm zwierząt, w tym nie wykonywały obowiązkowych okresowych kontroli ferm. Rzecznik ponadto zauważa, że dla skuteczności działania organów kontrolujących powstawanie i funkcjonowanie ferm konieczne jest nie tylko wzmocnienie kadrowe i finansowe tych instytucji, ale także określone zmiany w prawie regulującym ochronę środowiska. Prowadzenie działalności z zakresu chowu i hodowli zwierząt wiąże się w sposób nieunikniony z emisją substancji zapachowych, które są źródłem uciążliwości dla osób zamieszkałych w sąsiedztwie zakładu. Dostrzegając ten problem, kolejni Rzecznicy Praw Obywatelskich, począwszy od roku 2006, sygnalizowali konieczność podjęcia działań legislacyjnych na rzecz zintensyfikowania ochrony przed uciążliwościami zapachowymi i wprowadzenia kompleksowych rozwiązań prawnych w tym zakresie. W Polsce nadal brak jest jednak instrumentów prawnych, za pomocą których organy ochrony środowiska byłyby uprawnione do przeprowadzenia kontroli uciążliwości zapachowych, w tym pomiarów kontrolnych emisji lub zapachowej jakości powietrza (stężeń) oraz wydawania stosownych wystąpień pokontrolnych oraz decyzji, celem nakazania redukcji lub eliminacji odoru. Regulacja jednoznacznie określająca wymogi jakości zapachowej powietrza pozwoliłaby na stworzenie ram prawnych dla działania producentów rolnych, a w konsekwencji - mogłaby potencjalnie zmniejszyć także liczbę wytaczanych przeciwko nim spraw z powództwa cywilnego o zasądzenie zadośćuczynienia w związku z uciążliwymi immisjami odorowymi, oddziałującymi na sąsiadującą zabudowę mieszkaniową. Poza problemem uciążliwości zapachowej powodowanej przez fermy przemysłowe, równie istotny okazuje się problem skażenia mikrobiologicznego otoczenia tych ferm. Na tym tle ujawnia się ogólny problem luki prawnej polegającej na tym, że ustawodawca nie przewidział norm mikrobiologicznych, które mogłyby posłużyć jako punkt odniesienia dla oceny jakości powietrza w okolicy ferm zwierzęcych. Jednak aby możliwa była jakakolwiek standaryzacja norm jakości mikrobiologicznej powietrza i powiązanie ich z właściwym dystansem pomiędzy fermami i zabudową mieszkalną, konieczne są szeroko przeprowadzone badania naukowe, tak aby prawidłowo i realnie ocenić bezpieczną dla zdrowia mieszkańców odległość od granicy ferm.

Rzecznik zwrócił również uwagę na skutki funkcjonowania przemysłowych ferm zwierząt dla środowiska naturalnego, kulturowego oraz walorów krajobrazowych, a także na problematykę ferm przemysłowych w kontekście planowania przestrzennego. Skargi wpływające do Biura Rzecznika obrazują, w jak nieprzemyślany sposób lokalizowane są fermy przemysłowe, zawłaszczające tereny wiejskie i podmiejskie w całym kraju. Jest to element szerszego problemu, z którym RPO styka się od lat, związanego z brakiem starannego prowadzenia polityki przestrzennej: na szczeblu lokalnym, ponadlokalnym oraz krajowym. Brak planów miejscowych na znacznym obszarze kraju oraz zbyt powolne ich uchwalanie prowadzi do dalszych nieprawidłowości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje podstawowym instrumentem dla wyznaczania kierunków rozwoju danego terenu i uzgadniania interesów wielu podmiotów, w tym mieszkańców oraz przedsiębiorców i producentów rolnych. Procedura powstawiania planu, aczkolwiek długotrwała i złożona, zapewnia partycypację lokalnej społeczności poprzez składanie uwag do projektu planu czy samą okoliczność uchwalania planu przez kolegialny organ samorządu terytorialnego. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawana w sytuacji braku planu miejscowego – ani nie zapewnia uczestnictwa w postępowaniu zainteresowanej lokalnej społeczności, ani nie pozwala na wyważenie wielu konkurujących interesów różnych podmiotów. Jednoznaczne wskazanie terenów, na których dopuszczone byłoby powstawanie nowych ferm zwierzęcych, w akcie prawa miejscowego, przyczyniłoby się do ograniczenia konfliktów społecznych, jak też mogłoby być korzystne nie tylko dla okolicznych mieszkańców, ale i samych inwestorów. W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o rozważenie podjęcia inicjatywy legislacyjnej, mającej na celu prawne uregulowanie materii związanej z lokalizowaniem i funkcjonowaniem przemysłowych ferm zwierzęcych.