Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, Marszałka Sejmu RP oraz Marszałkini Senatu RP w sprawie trybu wypowiedzenia traktatów unijnych oraz zabezpieczenia członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

Rzecznik Praw Obywatelskich kolejny raz zwrócił uwagę, iż tryb wypowiedzenia traktatów unijnych powinien być analogiczny do ich ratyfikacji, tj. zgoda na ich wypowiedzenie powinna być wyrażona w drodze ustawy przyjętej większością 2/3 głosów w obu izbach parlamentu, względnie w drodze referendum ogólnokrajowego.

Od dnia 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska jest państwem członkowskim Unii Europejskiej. Po przeprowadzeniu referendum ogólnokrajowego, na podstawie art. 90 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 125 Konstytucji, w którym Polacy zdecydowaną większością głosów (77,45% głosów za przy frekwencji 58,85%) opowiedzieli się za przystąpieniem do Unii Europejskiej, Polska ratyfikowała traktat akcesyjny. Ratyfikacja tego traktatu nastąpiła na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.

Członkostwo w Unii Europejskiej jest źródłem wielu korzyści dla Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli, które trudno ująć w krótkim wystąpieniu. Z perspektywy RPO niezwykle ważne jest, że prawo Unii Europejskiej - zarówno prawo pierwotne, traktaty i posiadająca taką samą moc prawną Karta Praw Podstawowych UE, jak i prawo pochodne, stanowione przez organy i instytucje unijne - zawiera szerokie gwarancje praw i wolności obywateli polskich, będących jednocześnie obywatelami Unii Europejskiej. Z tego względu Rzecznik wskazał, że wymagania proceduralne - przewidziane aktualnie w polskim prawie dla wypowiedzenia umowy międzynarodowej dotyczącej członkostwa Polski w Unii Europejskiej - są niezgodne z Konstytucją.

RPO podkreślił, że opuszczenie Unii Europejskiej wiązałoby się m.in. z utratą przez polskich obywatelskich statusu obywateli UE, utratą możliwości swobodnego podróżowania bez kontroli paszportowych (wystąpienie ze strefy Schengen), utratą możliwości swobodnego wyboru miejsca zamieszkania, pracy czy studiowania w państwach członkowskich. Polscy obywatele utraciliby ochronę prawną wynikającą z możliwości powoływania się na Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz korzystania z podstawowych swobód jednolitego rynku europejskiego: przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Możliwość korzystania z tych swobód straciliby w pierwszym rzędzie przedsiębiorcy, eksporterzy i importerzy, którzy musieliby się liczyć z przywróceniem na polskich granicach ceł i innych przeszkód w handlu z państwami unijnymi. Po wystąpieniu z Unii ustałoby wiele korzyści finansowych uzyskiwanych z budżetu unijnego, np. płatności bezpośrednie dla rolników, środki z europejskich funduszy strukturalnych. Wydaje się, że utraty tych środków nie zrekompensowałoby zaprzestanie płacenia składki do budżetu UE. Jeszcze trudniejsze do ustalenia są konsekwencje wynikające z opuszczenia przez Polskę europejskiej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, czy też uczestnictwa w różnego rodzaju programach współpracy naukowej. Pewne jest jedynie to, że wystąpienie Polski z Unii Europejskiej wiązałoby się z ogromną skalą zmian w sytuacji polskich obywateli i całej Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że istniejące braki regulacji prawnej w zakresie ewentualnego wystąpienia z Unii wymagają zdecydowanie pilnej interwencji ustawodawczej. Procedurę wystąpienia z Unii Europejskiej reguluje obecnie art. 22a ustawy o umowach międzynarodowych. W szczególności przepis art. 22a ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych stanowi, że przedłożenie Prezydentowi RP projektu decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej jest dokonywane po uzyskaniu zgody wyrażonej w ustawie. Ustawa o umowach międzynarodowych określa też tryb podejmowania decyzji o przedłużeniu okresu prowadzenia negocjacji.

Rzecznik zauważył, że - w przeciwieństwie do wysokich wymagań proceduralnych wiążących się z przystąpieniem do UE - ustawodawca uznał, że zarówno dla przyjęcia ustawy wyrażającej zgodę na wystąpienie z Unii Europejskiej, jak i dla przedłożenia Prezydentowi RP wniosku dotyczącego przedłużenia okresu, o którym mowa w art. 50 ust. 3 TUE, wystarczające będą zwykłe reguły stanowienia ustaw, tj. zwykła większość głosów w Sejmie RP zgodnie z art. 120 Konstytucji. W ocenie RPO rozwiązanie to, zważywszy na niezwykle poważne, wskazane wyżej konsekwencje dla praw i wolności człowieka i obywatela wiążące się z opuszczeniem Unii Europejskiej, jest co najmniej niewystarczające, nie docenia wagi członkostwa Polski w UE i z tych względów wymaga podjęcia inicjatywy ustawodawczej.

Zdaniem Rzecznika ewentualna zgoda na podjęcie decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej powinna być wyrażona w trybie kwalifikowanym, tj. analogicznym do tego, jaki został przewidziany w art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji dla przyjęcia traktatu akcesyjnego przy wstępowaniu do Unii. Z przedstawionych wyżej względów konieczne jest - w celu zagwarantowania praw podstawowych obywateli - dokonanie zmiany ustawy o umowach międzynarodowych w celu jej dostosowania do polskiej ustawy zasadniczej oraz uwzględnienia wagi polskiego członkostwa w Unii Europejskiej.

Rzecznik przekazał powyższe uwagi z prośbą o rozważenie podjęcia stosownej inicjatywy ustawodawczej.