Wystąpienie do Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych specustawami z dnia 2023-03-08.
Wystąpienie do Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych specustawami.
W ostatnich latach, m.in. na skutek aktywności Trybunału Konstytucyjnego i kolejnych jego wyroków stwierdzających niekonstytucyjność art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 216 tej ustawy, względnie - innych jeszcze regulacji o charakterze wywłaszczeniowym, dochodziło do stopniowego poszerzania ochrony prawnej przyznawanej osobom wywłaszczanym.
Szczególną wagę Rzecznik Praw Obywatelskich przywiązuje do dwóch niedawnych wyroków Trybunału, tj. wyroku z 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 39/15 oraz wyroku z 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19 (nota bene, obu wydanych z udziałem RPO). TK opowiedział się w nich za szeroką, funkcjonalną koncepcją zarówno samego wywłaszczenia, jak i instytucji zwrotu nieruchomości, które dla celów wywłaszczenia okazały się zbędne.
W ocenie Rzecznika, znaczenie obu wyroków TK dalece wykracza poza wąski zakres spraw, na tle których je wydano - w obu przypadkach na skutek skargi konstytucyjnej, wnoszonej wszak na tle określonego stanu faktycznego. Po pierwsze, nietrudno dostrzec, że dominującą tendencją jest odchodzenie przez prawodawcę od klasycznych decyzji wywłaszczeniowych i stopniowe rozszerzanie katalogu inwestycji publicznych prowadzonych na podstawie tzw. ustaw specjalnych, których istotą jest postępowanie zintegrowane.
Po drugie, na tle niektórych specustaw właściwe postępowanie wywłaszczeniowe jest (lub było wcześniej, na gruncie przepisów już nieobowiązujących) poprzedzane rokowaniami prowadzonymi w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości. Ponieważ jest to (lub było) rozwiązanie zbliżone do tego przyjętego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, także i w tym przypadku stanowisko sądu konstytucyjnego wyłożone w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 39/15 wydaje się jednoznaczne: zbycie nieruchomości w takich okolicznościach, ze względu na element przymusu i publiczny cel nabycia, również stanowi postać "wywłaszczenia".
Niemniej jednak, z analizy skarg wpływających do Biura RPO wynika, że istnieje pewna grupa osób wywłaszczonych, które zostały pozbawione możliwości zrealizowania swojego prawa, bądź też w stosunku do których istnieją poważne wątpliwości, czy przyznana im ochrona jest skuteczna. Mowa tu, po pierwsze, o osobach, które zostały wywłaszczone decyzją zintegrowaną, wydaną na podstawie ustaw szczególnych, ale innych niż specustawa drogowa (zatem tych, których wyrok SK 37/19 bezpośrednio nie dotyczy). Drugą kategorię stanowią osoby "wywłaszczone umową" zawartą na podstawie tychże ustaw specjalnych (gdy było to możliwe) - zatem nie na podstawie przepisów u.g.n. Do tej kategorii należą przede wszystkim właściciele nieruchomości nabytych na podstawie nieobowiązujących już częściowo przepisów ustawy o autostradach płatnych. Należą tu również właściciele nieruchomości nabywanych w trybie przepisów specustawy drogowej w latach 2003-2006, tj. do czasu nowelizacji tej ustawy w 2006 r., kiedy to połączono postępowanie lokalizacyjne z podziałowym i wywłaszczeniowym, a decyzji lokalizacyjnej nadano skutek wywłaszczeniowy z mocy samego prawa (art. 12 specustawy w nowym brzmieniu). W obu tych przypadkach podstawową formą nabywania nieruchomości na cele budowy dróg publicznych była właśnie umowa cywilnoprawna, dopiero w braku porozumienia wszczynano właściwe postępowanie wywłaszczeniowe.
W ocenie Rzecznika, mimo że zasady wynikające z obu ww. wyroków TK są klarowne, to jednak procedury sanacji konstytucyjności w przedstawionych przykładowo kategoriach spraw wydają się nadmiernie skomplikowane, a co więcej - nie gwarantują skuteczności. Tymczasem realizacja konstytucyjnych praw - tak roszczenia o zwrot z art. 21 ust. 2 Konstytucji, jak i prawa gwarantowanego w art. 190 ust. 4 Konstytucji - winna być efektywna i realnie dostępna dla obywateli. Ustawa nie powinna tu tworzyć nadmiernych, nieproporcjonalnych trudności. W przeciwnym razie dochodziłoby do kolejnego naruszenia praw obywateli. Odnośnie zaś do potencjalnych nowych spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przejętej w trybie jednej ze specustaw, a zwłaszcza na podstawie "umowy wywłaszczeniowej" - ale w zakresie nieobjętym bezpośrednio ww. wyrokami TK - wydaje się, że sądy powinny brać pod uwagę stanowisko sądu konstytucyjnego także w sprawach podobnych. Niemniej jednak, z punktu widzenia osób wywłaszczanych, ale też i organów zobligowanych do ścisłej wykładni przepisów, na podstawie których rozstrzygają sprawy zwrotowe, celowa i właściwa byłaby taka korekta przepisów, by nie ulegało żadnej wątpliwości, w jakim zakresie i w jakich sytuacjach prawo żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonych może być skutecznie dochodzone przed organami państwa.
Mając na uwadze powyższe, Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o rozważenie powyższych argumentów oraz o przedstawienie stanowiska co do konieczności uporządkowania przepisów uprawniających osoby, które zostały wywłaszczone w trybie różnego rodzaju ustaw szczególnych względem ustawy o gospodarce nieruchomościami, do odzyskania tych gruntów, które na potrzeby wywłaszczenia okazały się zbędne.