Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Marszałka Senatu RP w sprawie ustawy o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej i niektórych innych ustaw.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż ustawa o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej i niektórych innych ustaw wprowadza rozwiązania bezpośrednio ingerujące w podstawowe wolności konstytucyjne, takie jak wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji) czy też wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji)

W ocenie Rzecznika art. 12a ust. 1 ustawy o ochronie granicy państwowej przez to, że nie określa maksymalnego terminu, w którym może być ustanowiony zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej, jest niezgodny z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż pozostawia ministrowi wydającemu rozporządzenie całkowitą swobodę w określeniu aspektów czasowych ograniczenia konstytucyjnej wolności przemieszczania się.

Zasadnicze zastrzeżenia natury konstytucyjnej budzi także to, że zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy o ochronie granicy państwowej zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej może być wprowadzony "w przypadku konieczności zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w strefie nadgranicznej w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, lub mienia (…) uzasadnionym ryzykiem popełnienia innych czynów zabronionych". Tworzy to konstrukcję prawną, zgodnie z którą sama okoliczność, że bliżej nieokreślone czyny zabronione są popełniane na obszarze objętym strefą nadgraniczną wraz z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, uzasadnia rozważenie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu z wolności określonych w art. 52 ust. 1 Konstytucji. W opinii RPO art. 12a ust. 1 ustawy o ochronie granicy państwowej, w części zawierającej słowa "uzasadnionym ryzykiem popełnienia innych czynów zabronionych", jest niezgodny z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 2 Konstytucji przez to, że nie spełnia kryterium dostatecznej określoności regulacji prawnej.

Rzecznik zauważył, że określone w art. 12b ust. 2 kategorie osób wyłączonych z zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej w istocie stanowią powtórzenie kategorii wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2021 r. w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego. Świadczy to o tym, że poza stanem nadzwyczajnym ustawodawca pragnie utrzymać w zakresie kontaktów międzyludzkich i społecznych regulacje właściwego dla tego stanu. Jednak, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia praw określonych w art. 47 Konstytucji, zakaz przebywania nie będzie dotyczył osób, które będąc małżonkiem, wstępnym, zstępnym, lub rodzeństwem, sprawują opiekę albo udzielają pomocy w załatwianiu bieżących spraw życia codziennego osobie zamieszkującej na obszarze objętym zakazem. Oznacza to, że małżonkowie, wstępni, zstępni lub rodzeństwo, jeśli nie udzielają pomocy w załatwianiu bieżących spraw życia codziennego albo nie sprawują opieki nad osobą bliską, zostaną pozbawieni możliwości utrzymywania bezpośrednich relacji z najbliższymi członkami swojej rodziny.

Zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej w sposób bezpośredni ingeruje też w wolność zgromadzeń (art. 57 Konstytucji), skoro zgromadzenie zostanie ograniczone do osób uprawnionych do przebywania na tym obszarze. Omawiany zakaz bezpośrednio też ogranicza wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji), skoro wśród podmiotów wyłączonych z tego zakazu (art. 12b ust. 1 ustawy o ochronie granicy państwowej) nie zostali wymienieni dziennikarze.

Zdaniem Rzecznika, nieumieszczenie dziennikarzy w zawartym w art. 12b ust. 1 ustawy o ochronie granicy państwowej katalogu podmiotów, których nie dotyczy zakaz, o którym mowa w art. 12a ust. 1, w bezpośredni sposób prowadzi do pozbawienia obywateli prawa do rzetelnego informowania, prawa do jawności życia publicznego oraz prawa do kontroli i krytyki społecznej; prowadzi w konsekwencji wprost do pozbawienia społeczeństwa podstawowych narzędzi umożliwiających jego członkom wpływanie na bieg życia publicznego w kraju. RPO z całą mocą podkreślił, że konstytucyjna wolność pozyskiwania informacji nie może być reglamentowana, dodatkowo na podstawie przepisu, który pozostawia organowi całkowitą swobodę w ustaleniu, czy, kiedy, komu, na jakich warunkach i na jak długo przyznać przywilej korzystania z tej konstytucyjnej wolności.

Ponadto, Rzecznik wskazał, iż wzgląd na zachowanie konstytucyjnych reguł sprawiedliwości proceduralnej wymaga obudowania art. 12b ust. 2 ustawy o ochronie granicy państwowej przepisami proceduralnymi, umożliwiającymi sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy w bardzo krótkim terminie od odmówienia przez komendanta placówki Straży Granicznej zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1. Należałoby w tym zakresie dla zachowania standardu konstytucyjnego rozważyć przyjęcie rozwiązania znanego już polskiemu prawu, a dotyczącego reguł proceduralnych rządzących postępowaniem sądowym w sprawach dotyczących wolności zgromadzeń publicznych.