Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Marszałka Senatu w sprawie prac nad ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

Projekt przewiduje dodanie do Kodeksu postępowania karnego nowego przepisu art. 232b wprowadzającego możliwość nieodpłatnego przekazania zajętych przedmiotów, mających znaczenie dla zdrowia lub bezpieczeństwa publicznego, podmiotom leczniczym, Państwowej Straży Pożarnej, Siłom Zbrojnym Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Straży Granicznej oraz instytucjom państwowym i samorządowym. Następować to ma na podstawie postanowienia prokuratora, na które przysługiwać ma zażalenie, pozbawione jednak przymiotu suspensywności. Rozwiązanie to, w ocenie Rzecznika nie jest zgodne z art. 46 Konstytucji RP, który stanowi, że przepadek rzeczy może nastąpić tylko na mocy prawomocnego orzeczenia sądu. Projekt przewiduje również istotne zaostrzenie kar za przestępstwo z art. 161 k.k. (narażenie na zarażenie), a także wprowadza nowy typ kwalifikowany tego czynu wyróżniony ze względu na liczbę pokrzywdzonych. Projektodawca w żaden sposób nie uzasadnia, dlaczego zaostrzenie odpowiedzialności jest niezbędne. Podobnie projekt całkowicie milczy w przedmiocie uzasadnienia zmian proponowanych do art. 190a k.k. (uporczywe nękanie), zarówno w zakresie podwyższenia sankcji karnej, jak i rozszerzenia zakresu czynów. Zdaniem Rzecznika proponowane zmiany należy ocenić jako niezasadne, zwłaszcza, że nie zostały przedstawione żadne analizy wskazujące na fakt, że obecne zagrożenie karą nie spełnia celów prewencji generalnej, ani także nie rozważono, dlaczego inne, mniej inwazyjne, rozwiązania byłby nieskuteczne, zgodnie z zasadą ultima ratio prawa karnego.

Projektodawca dodatkowo proponuje wprowadzenie dwóch nowych rodzajów środka zapobiegawczego: zakaz zbliżania się, kontaktów i publikacji na temat członka personelu medycznego (proponowany art. 267a k.p.k.) oraz zakaz opuszczania lokalu (proponowany art. 274a k.p.k.) Odnosząc się do pierwszego z proponowanych środków, wskazać należy, że projektodawca nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego niezbędne jest wprowadzenie tego nowego środka zapobiegawczego oraz dlaczego został on zaproponowany właśnie w takim kształcie. Ponadto, zakaz kontaktów i zbliżania się do lekarza w małych ośrodkach może w istocie całkowicie pozbawić oskarżonego dostępu do opieki medycznej. Za całkowicie niezrozumiałą uznać należy propozycję wprowadzenia środka karnego w postaci zakazu opuszczania lokalu, który sprowadza się w istocie do aresztu domowego. Środek taki będzie w praktyce pozbawieniem wolności, jednakże nie znajdą do niego zastosowania szczególne przesłanki stosowania tymczasowego aresztowania określone w k.p.k. Ponadto, środek ten ma stosować także prokurator, co poczytać należy jako obejście przepisów zastrzegających do wyłącznej kompetencji sądu stosowanie tymczasowego aresztowania. Projekt ponownie całkowicie milczy w zakresie uzasadnienia i powodów, dla których projektodawca zdecydował się zaproponować wskazane rozwiązania.

Na aprobatę zasługuje kierunek zmian w zakresie wstrzymania biegu terminów sądowych, procesowych i materialnych, w tym terminów przedawnienia karalności. Trzeba jednak mieć na uwadze, że regulacje te są ustanawiane bez formalnego wprowadzenia jednego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych i w takim zakresie budzą wątpliwości. Jednocześnie niezrozumiałym jest wstrzymanie możliwości wnoszenia skarg na bezczynność organów w okresie epidemii. Sprawia to wrażenie całkowitego zawieszenia funkcjonowania administracji publicznej. Przestają biec terminy na rozpatrywanie spraw przez urzędy. A tymczasem urzędy działają. Rozwiązanie w tym zakresie powinno być bardziej precyzyjne, na przykład byłoby to możliwe w określonej sytuacji, np. gdyby wszyscy funkcjonariusze danego urzędu zostali objęci kwarantanną. Ponadto, pozytywnie należy ocenić rozwiązania dotyczące uelastycznień w elektronicznej komunikacji w ramach postępowań sądowych i administracyjnych. Rzecznik chciałby jednak wskazać na konieczność uzupełnienia projektu o podpis zaufany, który w polskim systemie prawnym ma moc równorzędną pod względem prawnym z e-podpisem kwalifikowanym.

Zastrzeżenia budzi regulacja art. 31 s ust. 1 i ust. 2 projektu. Ustęp 1 generalnie zawiera regulację korzystną dla najemcy, gdyż przewiduje przedłużenie umowy najmu, jednak stanowi także, że przedłużenie następuje na podstawie oświadczenia woli najemcy. Pozostawienie najemcy wyboru w kwestii wystąpienia skutku rozwiązania umowy najmu jest rozwiązaniem dobrym i uwzględniającym interes najemcy. Jednak ustęp 2 tego przepisu przewiduje, że oświadczenie woli o przedłużeniu umowy najmu lokalu do dnia 30 czerwca 2020 r., na warunkach dotychczasowych, najemca składa wynajmującemu lokal najpóźniej w dniu upływu czasu obowiązywania tej umowy. Ta regulacja wymaga uzupełnienia poprzez nałożenie na wynajmującego obowiązku poinformowania najemcy o możliwości złożenia oświadczenia wyrażającego zgodę na przedłużeniu umowy najmu. W przeciwnym razie zachodzi duże ryzyko, że najemca nie dowie się o przysługującym mu uprawnieniu i nie złoży oświadczenia w wymaganym terminie, co spowoduje rozwiązanie umowy najmu.

Projekt nie rozwiązuje kwestii braku odpowiednich środków w Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z szacunków wynika, że obecna pula środków zgromadzonych w Funduszu pozwoli na wypłatę dofinansowania wynagrodzeń w okresie przestoju ekonomicznego lub obniżonego wymiaru czasu pracy przez trzy miesiące dla niewielkiej grupy uprawnionych (ok. 140 tys. pracowników). Konieczne jest zatem wsparcie Funduszu i to znaczącą dotacją budżetową. Rzecznik zauważa, że epidemia koronawirusa grozi głębokim kryzysem na rynku pracy. Według szacunków Krajowej Izby Gospodarczej prace może stracić nawet od 1,12 mln do 1,28 mln. Już teraz wiadomo, że w branżach najbardziej narażonych na skutki epidemii nastąpi znaczący ubytek miejsc pracy. Potrzebne jest zatem pilne usytuowanie w ramach struktur rządowych organu, który regularnie będzie analizował skutki działania rozwiązań przyjętych w ustawie oraz aktualną sytuację społeczno-gospodarczą kraju i na tej podstawie rekomendował zaradcze rozwiązania systemowe. Punktem wyjścia jest jednak rzetelne, adekwatne do sytuacji, oszacowanie kosztów walki z pandemią i możliwości ich poniesienia.

Odnośnie wymiaru kar pieniężnych za stosowanie zbyt wysokich cen/marż Rzecznik zauważa, że karanie za przekroczenie cen określonych w obwieszczeniu przewidzianych w art. 8 ustawy jest niedopuszczalne, bo takie obwieszczenie nie jest źródłem prawa. Zastrzeżenia w tym zakresie pogłębia jedynie proponowane rozwiązanie, które pozwala na nadanie decyzji o nałożeniu kary rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wyłącza możliwość wstrzymania jej wykonania przez sąd administracyjny.

Zgodnie z projektowanym art. 9 ustawy, świadczenia opieki zdrowotnej, w tym transportu sanitarnego, wykonywane w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 są finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia ze środków pochodzących z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz budżetu państwa. Powyższe budzi wątpliwość co do ograniczenia środków NFZ, a co za tym idzie, może wpłynąć na zmniejszenie środków na pozostałe świadczenia opieki zdrowotnej. Wobec powyższego może dojść do sytuacji, w której NFZ nie będzie posiadał środków na zwiększenie wyceny świadczeń, czy wypłatę podmiotom leczniczym środków za nadwykonania.

Jeżeli chodzi o kwestie podatkowe Rzecznik zauważa, że na podstawie obowiązujących przepisów podatnicy mogą już teraz ubiegać się o udzielenie ulgi w spłacie zobowiązania podatkowego. Przy czym, z dotychczasowych doświadczeń wynika, że organy podatkowe zazwyczaj odmawiają udzielania wnioskowanych przez podatników ulg, z uwagi na to, że mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Spory przenoszą się zazwyczaj na etap sądowy i trwają długie lata. W związku z tym, należy stworzyć specjalne wytyczne przez Ministerstwo Finansów dla podległych organów podatkowych precyzujące, w jaki sposób należy rozpoznawać wnioski o udzielenie ulg dla podatników z uwagi na stan epidemii COVID-19 tak, aby w maksymalny sposób ograniczyć możliwość przekraczania przez organy granic uznania administracyjnego i zapobiec przenoszeniu się sporów na poziom sądowy.

Pozytywnym rozwiązaniem jest obniżenie czynszu o 90% dla przedsiębiorcy (najemcy), lecz zauważyć trzeba, że koszt tego obniżenia ponosi inny przedsiębiorca. Wprawdzie wynajmujący będzie mógł dochodzić w sądzie większego świadczenia, ale z zapowiedzi ustawodawcy wynika, że to państwo powinno udzielić pomocy w takiej sytuacji. Tymczasem wynika z tego, że koszt poniesienia pomocy najemcy został w całości (w 90% czynszu) przerzucony na innego przedsiębiorcę. Projekt nie reguluje nadto sytuacji, w której wynajmujący, nie jest właścicielem obiektu handlowego, a jego dzierżawcą. Wejście w życie przepisów w projektowanym brzmieniu doprowadziłoby zatem do sytuacji, w której dzierżawca otrzymałby od swoich najemców 10% czynszu najmu, a do właściciela jako wydzierżawiającego będzie musiał odprowadzić 100% czynszu dzierżawy. Należy uznać, że różnicowanie sytuacji najemcy i dzierżawcy jest niezamierzone i wskazana luka powinna zostać niezwłocznie wyeliminowana.

Kolejne wątpliwości budzi dopuszczenie możliwości stosowania przez Służbę Więzienną paralizatorów. Art. 28 projektu przewiduje nowelizację art. 19 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, która sprowadza się do dodania do katalogu środków przymusu bezpośredniego, z których korzystać mogą funkcjonariusze Służby Więziennej "przedmiotów przeznaczonych do obezwładniania osób za pomocą energii elektrycznej". Wprowadzenie tej zmiany jest niezrozumiałe w kontekście celu i przedmiotu projektowanej ustawy, w szczególności, że w uzasadnieniu projektodawca sam przyznaje, że ma to być rozwiązanie stałe, niezwiązane ze stanem zagrożenia epidemicznego.