Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania w sprawie problemów z realizacją ustawy o równym traktowaniu.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. dotyczącym art. 138 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (dalej jako: "k.w.") zadaniem właściwych organów jest przeprowadzenie rzetelnej oceny stanu przestrzegania standardu wynikającego z art. 32 Konstytucji. W ramach tej analizy należy także mieć na uwadze realizację zasady zapewnienia efektywności prawu unijnemu.

Wydanie ww. wyroku Trybunału jest, zdaniem Rzecznika, zdarzeniem niezwykle istotnym dla systemu prawa antydyskryminacyjnego w Polsce. Trybunał stwierdził, że art. 138 k.w., w części, w jakiej penalizuje odmowę świadczenia usługi bez uzasadnionej przyczyny, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Tymczasem Rzecznik pozostaje na stanowisku, że derogacja z polskiego porządku prawnego art. 138 k.w. niesie za sobą szereg negatywnych konsekwencji dla realizacji zasady równego traktowania w Polsce - zarówno pod względem znacznego ograniczenia skuteczności systemu prawnej ochrony przed dyskryminacją, jak i społecznego znaczenia tej zmiany.

Z dniem 4 lipca br., kiedy to omawiany przepis z art. 138 k.w. utracił moc, powstało realne zagrożenie występowania zjawiska segregacji na rynku usług. Pojawiły się bowiem w przestrzeni publicznej komentarze, jakoby przedmiotowy wyrok TK potwierdzał istnienie tzw. powszechnej klauzuli sumienia, tj. poglądu, zgodnie z którym usługodawca może dowolnie dobierać sobie klientów, których obsługuje. Powyższa błędna interpretacja nie tylko doprowadziła do chaosu informacyjnego w debacie publicznej, ale może przynosić w przyszłości realny skutek w postaci dyskryminacji w obszarze świadczenia usług i przeświadczenia o bezkarności, a nawet legalności takich działań. Rzecznik podkreślił zatem, że niezależnie od derogacji części art. 138 k.w. z polskiego porządku prawnego, dyskryminacja w dostępie do usług pozostaje niezgodna z prawem, w szczególności z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Mając jednak na uwadze kształt polskiego systemu prawnej ochrony przed dyskryminacją, wyeliminowanie z niego tego przepisu znacząco ogranicza jego i tak niesatysfakcjonującą skuteczność.

W aktualnym stanie prawnym osobie pokrzywdzonej dyskryminacją w obszarze dostępu do usług pozostaje jedynie droga cywilna dochodzenia swoich praw. Ścieżka cywilna stawia osobę pokrzywdzoną nierównym traktowaniem przed koniecznością poradzenia sobie ze sprawą bez pomocy państwa. Powyższe ułomności powództwa cywilnego jako mechanizmu ochrony przed dyskryminacją, dostępnego przede wszystkim w formie pozwu o ochronę dóbr osobistych w trybie ustawy - Kodeks cywilny ustawodawca próbował wyeliminować w szczególnej regulacji powództwa z ustawy o równym traktowaniu. Interpretacja zakresu stosowania tej ustawy może jednak budzić wątpliwości, co dodatkowo osłabia ochronę prawną przyznaną ofiarom dyskryminacji.

W przekonaniu Rzecznika odszkodowanie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, należy rozumieć nie tylko jako środek ochrony prawnej zmierzający do naprawienia szkody majątkowej, ale także - jako zadośćuczynienie za szkodę niemajątkową. Przepisy ustawy, jako przepisy stanowiące transpozycję dyrektyw unijnych, należy bowiem interpretować zgodnie z brzmieniem i celem tych dyrektyw. Odszkodowanie ma zatem zapewnić rzeczywistą i skuteczną rekompensatę, a dyskryminacja w większości przypadków, zwłaszcza poza obszarem zatrudnienia, skutkuje nie tyle szkodą o charakterze majątkowym, co przede wszystkim krzywdą osoby dyskryminowanej.

Nie ulega wobec tego wątpliwości, że nawet gdyby przyjąć, że art. 13 ust. 1 ustawy o równym traktowaniu nie przyznaje wprost prawa do zadośćuczynienia, to odszkodowanie, o którym mowa w art. 13 ust. 1, powinno oczywiście obejmować także naprawienie szkody niemajątkowej. Jeśli jednak w praktyce orzeczniczej przepis rodzi wątpliwości interpretacyjne, należy rozważyć zasadność odpowiedniej zmiany jego brzmienia, lub też zintensyfikowania szkoleń z zakresu prawa antydyskryminacyjnego oferowanych w ramach szkolenia zawodowego dla sędziów.

Już w trakcie prac legislacyjnych ustawa o równym traktowaniu budziła istotne kontrowersje. Podstawowym zarzutem kierowanym pod adresem ustawy było zróżnicowanie sytuacji prawnej ofiar nierównego traktowania ze względu na ich cechę osobistą, będącą jednocześnie przesłanką dyskryminacji. Ustawa o równym traktowaniu najszerszą ochronę przyznaje bowiem osobom traktowanym nierówno ze względu na rasę, pochodzenie etniczne lub narodowość, najsłabiej chroni zaś ofiary dyskryminacji ze względu na religię, wyznanie, światopogląd, wiek, niepełnosprawność i orientację seksualną. Ponadto zakres zastosowania ustawy jest ograniczony do sytuacji naruszenia zasady równego traktowania ze względu na zamknięty katalog przesłanek dyskryminacyjnych, wymienionych w art. 1 ustawy o równym traktowaniu. W konsekwencji, gwarancje jednakowej dla wszystkich i skutecznej ochrony przed dyskryminacją nie są zapewnione w stopniu wystarczającym.

Za konieczne Rzecznik uznał zatem zastąpienie fragmentarycznej regulacji z ustawy o równym traktowaniu holistycznym rozwiązaniem prawnym, zapewniającym ochronę przed dyskryminacją z jakiekolwiek przyczyny, a tym samym w pełni realizującym na gruncie ustawowym zasadę wynikającą z art. 32 ust. 2 Konstytucji.

W następstwie wskazanych mankamentów ustawy o równym traktowaniu praktyczne zastosowanie jej przepisów w sprawach o ochronę przed dyskryminacją jest znikome. W ciągu ostatnich ośmiu lat zidentyfikowano jedynie kilka postępowań sądowych toczących się na podstawie tej ustawy. Nie tylko świadczy to o jej nieskuteczności, ale też podważa efektywność implementacji dyrektyw unijnych w zakresie realizacji zasady równego traktowania w Polsce.

Rzecznik zwrócił także uwagę, że dodatkowym problemem pozostaje niewiarygodny system gromadzenia danych na temat spraw dotyczących naruszenia zasady równego traktowania toczących się przed sądami powszechnymi. Dane, którymi dysponuje Ministerstwo Sprawiedliwości obarczone są licznymi błędami, a informacje o rzeczywistej liczbie takich spraw zbierane są wyrywkowo przez RPO oraz organizacje pozarządowe. Utrudnia to prowadzenie rzetelnego monitoringu praktyki stosowania przepisów ustawy o równym traktowaniu.

Rzecznik zauważył, że praktyce funkcjonowania swojego urzędu spotyka się ze znaczącą liczbą spraw, kierowanych do przez obywateli doświadczających dyskryminacji ze strony podmiotów prywatnych - w szczególności w obszarze dostępu do usług. Wydaje się zatem, że dla pełnej realizacji europejskich standardów działania organów ds. równego traktowania, konieczne jest umożliwienie organowi ds. równego traktowania podejmowanie bezpośredniej interwencji również w takich sprawach, jak przypadki naruszeń zakazu dyskryminacji przez podmioty inne niż organy państwa. Niektóre państwa zdecydowały o powołaniu niezależnych organów ds. równego traktowania wprost wyposażonych w kompetencje rozstrzygania spraw o charakterze dyskryminacyjnym. Być może również taki model powinien być w Polsce rozważony do wprowadzenia.

Rzecznik zwrócił się do Pełnomocnika z prośbą o przedstawienie stanowiska w odniesieniu do wskazanych w niniejszym wystąpieniu problemów.