Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Kobiecie opiekującej się schorowaną matką z niepełnosprawnościami odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
• Według Wójta, Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zobowiązanych do alimentacji jest jeszcze troje pozostałych dzieci
• Rzecznik Praw Obywatelskich złożył skargę kasacyjną. Wskazał na błędny pogląd, by posiadanie przez skarżącą rodzeństwa niespełniającego warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. było negatywnym kryterium do przyznania świadczenia
• 28 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1594/23) uwzględnił skargę RPO. Uznał, że występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a jej opieką nad niepełnosprawną matką

-Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną NSA oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - wskazał NSA w uzasadnieniu prawomocnego wyroku.

Historia sprawy

Skarżąca, jako jedyna z rodzeństwa, świadczy matce, opiekę i pielęgnację całodobową, zabezpieczając wszystkie potrzeby w zakresie żywienia, leczenia, utrzymania higieny osobistej. W związku z tym od czerwca 2020 r. zrezygnowała z poszukiwania pracy. 

Wystąpiła ona do Wójta Gminy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Wójt odmówił, a SKO, do którego skarżąca się odwołała, utrzymał tę decyzję.

SKO wskazało, że matka skarżącej, osoba z niepełnosprawnościami i schorowana, została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji. Podkreślono, że oprócz skarżącej, zobowiązanymi do alimentacji są jeszcze pozostałe dzieci, które nie są w stanie sprawować opieki ze względu na odległe miejsce zamieszkania, ani też wspomóc matki finansowo z uwagi na własną sytuację. 

W ocenie SKO przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach.

W 2022 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. 

Stanowisko RPO

Do sprawy przyłączył się wtedy RPO. Zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt4 u.ś.r. polegającą na:

• pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r.;
• przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż matka skarżącej posiada, oprócz skarżącej, jeszcze troje dzieci zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji matki, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa niespełniającego warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi kryterium negatywne do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
• uznaniu, iż sam fakt istnienia po stronie rodzeństwa skarżącej potencjalnego obowiązku alimentacyjnego wynikającego z pokrewieństwa w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki uprawnia organ do badania, w trybie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., sytuacji majątkowej i rodzinnej rodzeństwa skarżącej w kontekście możliwości sprawowania opieki nad matką, a przez to nieuprawnionym przyjęciu, że w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się jedna z osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopuszczalne jest ustalanie możliwości sprawowania opieki jako realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby spokrewnione w tym samym stopniu, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego.

W grudniu 2022 r. WSA oddalił skargę obywatelki. Stwierdził brak podstaw do przyjęcia, aby po stronie trojga innych osób zobowiązanych do alimentacji występowały obiektywne przeszkody wywiązywania się z obowiązku opieki. Za trafne uznał stanowisko SKO, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, a nie wykazano obiektywnych przesłanek zwalniających inne dzieci z troski o matkę, to nie zostało dowiedzione - wymagane art. 17 ust. 1 u.ś.r. - istnienie związku przyczynowego między potrzebą całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej przez skarżącą, a opieką. W nawiązaniu do argumentów RPO WSA podkreślił, że ocena sytuacji innych niż skarżąca osób zobowiązanych do alimentacji powinna być przedmiotem ocen i ustaleń organu administracji, 

Marcin Wiącek złożył skargę kasacyjną do NSA. Zarzucił WSA naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię. Wniósł o uchylenie wyroku i obu decyzji.

Najważniejsze motywy wyroku NSA 

NSA uchylił wyrok WSA, decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a z organem i WSA nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie NSA ukształtowało się stanowisko, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rozstrzygnięcie należy pozostawić samej rodzinie. Gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci zwraca się o takie świadczenie, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa, bo żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki.

NSA zgodził się w pełni z RPO, że kwestie sytuacji materialnej osoby wymagającej opieki, jak również osoby ubiegającej się o świadczenie, nie podlegają badaniu w tym postępowaniu. Rację ma Rzecznik, że brak jest podstaw, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej. Jak słusznie zwrócił uwagę, świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej, czego zdaje się nie rozróżniać WSA.

Nie można zgodzić się również z WSA, że w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji.

Organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu, czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.

A żadne inne przesłanki niż z art. 17 u.ś.r. nie mogą być brane pod uwagę przez organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew stanowisku WSA  ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby wymagane i konieczne było ustalanie przez organy administracji publicznej sytuacji rodziny osoby wymagającej opieki, w tym ustalanie możliwości uzyskania przez taką osobę świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia.

NSA dodał,  że nie można, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy (vide - uchwała 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 , sygn. akt I OPS 5/13).

Uwadze WSA uszło, że odesłanie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. A przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. Rację ma RPO, wskazując, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów k.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym.

NSA uznał za całkowicie niezrozumiałe  stanowisko WSA, że żaden przepis u.ś.r. nie zezwala na to, aby zapewnienie uprawnionemu opieki odbywało się zawsze za pomocą środków publicznych i efekcie skutkowało zwolnieniem innych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym z partycypowaniem w kosztach opieki nad niepełnosprawnym. 

W ocenie NSA zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie daje jej sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze.  Poważny stan zdrowia matki skarżącej wymaga stałej przy niej obecności i podejmowania różnego rodzaju czynności opiekuńczych w różnych porach, w ciągu całego dnia przez cały rok. Skarżąca przez cały czas czuwa przy matce i pozostaje w gotowości do pomocy. W pełni zatem zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze.

NSA uznał zatem, że w sprawie bez żadnych wątpliwości występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Całkowicie nieuprawnione jest stanowisko WSA, jak i SKO, o niewystępowaniu tego związku. Zasadnie zatem Rzecznik zarzucił WSA błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez bezkrytyczną akceptację stanowiska organu odwoławczego o braku związku.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną NSA oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie - wskazał NSA .

III.7064.394.2022