O potrzebach mieszkaniowych w Polsce z uwzględnieniem uchodźców z Ukrainy. Wystąpienie RPO do premiera

Data:
  • Potrzeby mieszkaniowe w Polsce nadal nie są zaspokojone, a ten stan może się pogorszyć
  • Prowadzenie efektywnej polityki mieszkaniowej państwa wymaga skoordynowanej współpracy wielu resortów, władz samorządowych i innych podmiotów
  • Należy stworzyć system, który przyczyni się do skrócenia długiego okresu oczekiwania na mieszkanie. Będzie on służył i obywatelom polskim, i uchodźcom wojennym z Ukrainy 
  • Tym ostatnim może grozić  bezdomność; wielu z nich już mieszka w lokalach o niskim standardzie lub przeludnionych 

- Nie wystarczy wykreowanie ram prawnych, w których mogą działać jednostki i przedsiębiorcy. Niezbędne jest dysponowanie odpowiednią pulą mieszkań socjalnych i mieszkań komunalnych. Aby jednak ją stworzyć, niezbędne jest wsparcie finansowe państwa, samorządów i innych podmiotów - pisze rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek w wystąpieniu generalnym do premiera Mateusza Morawieckiego. 
    
Z wniosków obywateli oraz z korespondencji RPO z organami samorządu terytorialnego wynika, że sytuacja w sferze zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli nadal jest trudna i niezadowalająca. Wpłynie też na nią pobyt w Polsce dużej liczby uchodźców wojennych z Ukrainy.  W nieodległej perspektywie trzeba będzie im stworzyć odpowiednie warunki bezpiecznego i godnego zamieszkiwania - a nie tylko zakwaterowania. Będzie to  wymagało, jak się wydaje, systemowych rozwiązań i pomocy czy też wsparcia ze strony państwa dla samorządów i innych podmiotów.

Dlatego RPO właśnie do premiera kieruje swe obawy i uwagi w tej kwestii. Wykracza ona bowiem poza ramy resortu mieszkalnictwa i wymaga skoordynowanego, interdyscyplinarnego działania w ramach rządu.  - Mam w związku z tym nadzieję, że adresując poniższe uwagi właśnie do Pana Premiera, mogę liczyć na to, że zostaną one w sposób najbardziej właściwy i efektywny przekazane wszystkim tym podmiotom, które kreują szeroko rozumianą politykę mieszkaniową rządu – podkreśla Marcin Wiącek.

Uwagi ogólne  

Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych obywateli od wielu lat stanowi przedmiot zainteresowania urzędu RPO. Kolejni rzecznicy wielokrotnie zwracali się do organów państwa, w tym do premierów, o kompleksowe i długofalowe działania dla poprawy sytuacji. Wystąpienia dotyczyły zarówno osób najuboższych, jak i osób, które przy odpowiednim wsparciu władz mogłyby zaspokoić swe potrzeby poza zasobem mieszkań komunalnych. Niestety, działania podejmowane dotychczas przez administrację publiczną nie doprowadziły do znaczącej poprawy.

Ostatnie kompleksowe wystąpienie RPO skierował 17 marca 2016 r. do ówczesnej Pani Premier. W odpowiedzi Minister Infrastruktury i Budownictwa napisał o pracach nad projektem dokumentu programowego zawierającego zestaw działań regulacyjnych i finansowych w celu rozwoju budownictwa mieszkaniowego. 

27 września 2016 r. Rada Ministrów przyjęła Narodowy Program Mieszkaniowy, w którym określono priorytety polityki mieszkaniowej państwa. Podstawowym pakietem działań miał być program Mieszkanie Plus. 

Z kontroli NIK „Funkcjonowanie programu Mieszkanie Plus” wynika jednak, że nie przyniósł on oczekiwanych efektów. „Z deklarowanych przez rząd 100 tys. mieszkań mających powstać do końca 2019 r, wg stanu na 31.10.2021 r. oddano do użytkowania 15,3 tys. mieszkań, a 20,5 tys. mieszkań znajdowało się w budowie" – oceniła Izba. Wskazała, że do 2030 r. (data przyjęta w NPM dla rozwiązania problemów mieszkaniowych) konieczne jest wybudowanie 2 mln mieszkań oraz pozyskanie przez gminy ponad 165 tys. mieszkań. Dane te nie uwzględniały zwiększonego zapotrzebowania wynikającego z obecnej sytuacji.

Co mówi Konstytucja

Prawo do pomocy mieszkaniowej jest wartością konstytucyjną. Art. 75 ust. 1 Konstytucji zobowiązuje władze, rząd i władze samorządowe, do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności do przeciwdziałania bezdomności, wspierania budownictwa socjalnego oraz wspierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Także standardy wiążących Polskę międzynarodowych dokumentów z zakresu ochrony praw człowieka nakładają na władze publiczne obowiązek ustanowienia takich rozwiązań prawnych, infrastrukturalnych i organizacyjnych, by każdy miał zapewnione co najmniej minimum egzystencji. 

Z uwagi na konstytucyjną zasadę pomocniczości,  władze powinny koncentrować się na działaniach wspierających obywateli w dążeniach do uzyskania własnego mieszkania. Warto odnotować osiągnięcia państwa, polegające na stworzeniu warunków prowadzenia na szeroką skalę działalności deweloperskiej czy przyjęcia w ostatnim czasie nowych rozwiązań ułatwiających zaspokajanie tych potrzeb we własnym zakresie.

Jednakże władze nie mogą tracić z oczu osób o niższych dochodach, które bez wsparcia nie są w stanie zaspokoić tych potrzeb, a także osób gorzej sytuowanych. Tu na władzach ciąży obowiązek przeciwdziałania bezdomności i wspierania budownictwa socjalnego oraz komunalnego. W tej sferze wymagana jest większa aktywność władz, zwłaszcza wykonawczej. A nie wystarczy wykreowanie ram prawnych, w których mogą działać jednostki i przedsiębiorcy. Niezbędne jest dysponowanie odpowiednią pulą mieszkań socjalnych i mieszkań komunalnych. Aby jednak ją stworzyć, niezbędne jest wsparcie finansowe państwa, samorządów i innych podmiotów.

Ponadto władze powinny wspierać rozwój budownictwa tzw. tanich mieszkań w ramach działań podejmowanych przez samych obywateli, ich stowarzyszenia lub organizacje. 

Zadania gmin i ich realizacja

Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego zobowiązuje gminy do tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zadanie to gmina od 10 sierpnia 2021 r. może realizować za pośrednictwem społecznych agencji najmu (SAN). Ustawa nakłada na gminy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Gmina ma też zapewnić potrzebującym lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne.
 
Z napływającej do Biura RPO korespondencji wynika, że gminy mają bardzo ograniczone możliwości realizacji tych obowiązków z braku wolnych lokali komunalnych oraz środków finansowych na budowę nowych. Gminy nie są w stanie samodzielnie doprowadzić do poprawy sytuacji. W ostatnich latach problem nasilił się, m. in. z powodu malejących zasobów mieszkaniowych gmin. Okres oczekiwania na mieszkanie z zasobu komunalnego wynosi średnio kilka lat, a waha się od kilkunastu miesięcy do kilkunastu lat. 

Jak poinformowano RPO w piśmie Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 19 lipca 2022 r., narzędziem wsparcia lokalnej polityki mieszkaniowej jest od 2007 r. program budownictwa socjalnego i komunalnego (BSK). Wskazano, że oprócz rozwiązań finansowych, wprowadzane są narzędzia o charakterze systemowym. Dotyczy to m. in. społecznych agencji najmu, które mogą posłużyć do uruchomienia zasobów niewykorzystanych mieszkań należących do innych podmiotów, w tym osób prywatnych. 

Z informacji Ministerstwa wynika, że od 2007 r. do 30 czerwca 2022 r. udzielono ogółem wsparcia na budowę (pozyskanie) 36 814 lokali. Spośród nich 29 412 dotyczyło lokali gmin, 5123 lokali na wynajem i 1905 lokali z prawem do podnajmowania. Przeciętnie rocznie z Funduszu Dopłat budowanych czy pozyskiwanych było zatem ok. 2500 mieszkań.

Z kolei z informacji z NPM wynika, że w 2014 r. liczba gospodarstw domowych oczekujących na najem mieszkania gminnego wynosiła 165 tys. i miała zmaleć w 2020 r. do 140 tys. 

Według NIK w badanym okresie (lata 2016-2019) liczba oczekujących na mieszkanie komunalne wzrosła o 30 %. Jeśli nawet przyjąć, że liczba rodzin oczekujących pozostała na niezmienionym poziomie - 165 tys., a zanotowany w ub.r. wzrost wniosków o dofinansowane w tym segmencie będzie na rocznym poziomie ponad 8000, to i tak perspektywa rozwiązania problemu osób i rodzin o niskich dochodach wydaje się bardzo odległa. A choć w I półroczu 2022 r. złożono 208 wniosków o wsparcie finansowe (przy 290 wnioskach w 2021 r.), to dotyczą one niespełna 3 tys. mieszkań przy ponad 8 tys. mieszkań w roku ubiegłym.

Biorąc pod uwagę to i napływ  uchodźców wojennych z Ukrainy, należy przyjąć, że w najbliższym czasie znacznie wzrośnie liczba osób o niskich dochodach, wymagających wsparcia. Nie bez znaczenia są: wysoka inflacja i  wzrost kosztów utrzymania mieszkania (czynsz, ogrzewanie, energia elektryczna i inne opłaty) jak i bieżącego funkcjonowania. 

Kwestia mieszkaniowa w kontekście uchodźców z Ukrainy  

Kwestia pobytu w Polsce osób po agresji Rosji na Ukrainę była ostatnio przedmiotem kilku raportów:

  • Raport „Miejska gościnność: wielki wzrost, wyzwania i szanse”, to pierwszy dokument przedstawiający szacunki liczby Ukraińców i miejsc pobytu, opracowany przez Centrum Analiz i Badań Unii Metropolii Polskich im. Pawła Adamowicza. Według danych raportu liczba Ukraińców w Polsce wynosiła w marcu prawie 3,2 mln. W kwietniu wzrosła do 3,85 mln, a w maju spadła do 3,4 mln. Najwięcej jak dotychczas Ukraińców w metropoliach odnotowano w kwietniu - 2,58 mln (maj - 2,33 mln). Nie zmienia się udział Ukraińców przebywających na obszarze największych 12 polskich metropolii - 69 %. Z upływem miesięcy nie słabnie zatem rola największych miast jako obszarów docelowych uchodźców.
  • „Biała Księga” to efekt obrad Samorządowego Okrągłego Stołu 8-9 maja 2022 r. we Wrocławiu. Debata i rekomendacje dotyczą 8 dziedzin, w tym mieszkalnictwa. Rekomendacje przekazano Prezydentowi RP i premierowi.
  • "Gościnna Polska 2022+” jest pracą zbiorową pod redakcją Macieja Bukowskiego i Macieja Duszczyka. WiseEuropa. To raport przygotowany przez interdyscyplinarne grono autorów, którzy koncentrują się na Polsce oraz jej przygotowaniu do integracji cudzoziemców, którzy trafili do Polski w następstwie inwazji rosyjskiej na Ukrainę.
  • „Sąsiedzka pomoc”. Raport z badania. Sierpień 2022 r. To najnowszy raport Centrum Analiz i Badań Unii Metropolii Polskich im. Pawła Adamowicza. Zawiera informacje o pomocy i zaangażowaniu mieszkańców i władz na gruncie 12 miast UMP. Badaniem objęto okres do początku maja br. W tym czasie 3% mieszkańców UMP przyjęło Ukraińców pod swój dach. Największa skala tego wsparcia była we Wrocławiu (6% mieszkańców), w Białymstoku (5%) i Gdańsku (4%). Średnio przyjmowali oni pod swój dach 3,6 osób, głównie kobiety i dzieci. Ok. 525 tys. uchodźców z Ukrainy skorzystało z gościnności mieszkańców miast UMP, zamieszkując pod ich dachem. Schronienia udzieliło 149 tys. mieszkańców, najwięcej w Warszawie (119,5 tys.), Wrocławiu (106,9 tys.) i Gdańsku (59,8 tys.). Co trzecia osoba (34%), która zaoferowała nocleg, skorzystała już wówczas ze wsparcia finansowego rządu, a 40% to planowało. Z dofinansowania nie zamierzało korzystać 22% z nich.

Nie odnosząc się szczegółowo do ustaleń i rekomendacji tych raportów, RPO podkreśla, że wskazują one na konieczność działań systemowych dla zwiększenia podaży mieszkań, z uwzględnieniem dużej liczby obywateli Ukrainy. W tym zakresie niezbędne jest współdziałanie strony rządowej, samorządowej, organizacji pozarządowych i innych podmiotów. Niezbędne są także zmiany legislacyjne i dodatkowe wsparcie finansowe dla samorządów i innych. 

W ocenie RPO najtrafniejsze wydaje się przyjęcie zaproponowanych w Białej Księdze trzech perspektyw czasowych i przyjęcie oraz dostosowanie odpowiednich propozycji zakwaterowania i zamieszkania do tych okresów. Jak zasadnie wskazują autorzy wszystkich raportów, trudno przewidzieć, jak długo jeszcze potrwa wojna i ilu obywateli Ukrainy zdecyduje się pozostać w Polsce i sprowadzić bliskich. Dlatego też podejmowane działania wymagają opracowania mechanizmów odpornych na różne scenariusze.

W stanowisku MRiT dla RPO wskazano, że „zapewnienie lokali mieszkalnych uchodźcom z Ukrainy nie znajduje się w zakresie właściwości Ministra Rozwoju i Technologii. Natomiast przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów znajdujące się w zakresie właściwości Ministra, w brzmieniu obecnym nie uniemożliwiają wynajęcia przez gminy lokali mieszkalnych osobom nieposiadającym obywatelstwa polskiego".

Prowadzenie efektywnej polityki mieszkaniowej państwa w aktualnych warunkach wymaga skoordynowanej współpracy wielu resortów oraz władz samorządowych i innych podmiotów. Należy stworzyć system, który będzie służył nie tylko uchodźcom i migrantom z Ukrainy, ale także obywatelom polskim i przyczyni się do skrócenia długiego okresu oczekiwania. 

Jedną bowiem kwestią jest krótkookresowe zapewnienie zakwaterowania, które z reguły przybiera formę zakwaterowania zbiorowego, czy też działań w trybie pomocy humanitarnej. Inną natomiast jest pomoc mieszkaniowa w perspektywie średniookresowej do czasu bezpiecznego powrotu do kraju. Jeszcze inną formę pomoc powinna przybrać w perspektywie długoterminowej dla osób, które zdecydują się pozostać w Polsce na stałe lub na wiele lat.

Jeśli nawet optymistycznie przyjąć, że tylko niewielka część ponad 3 mln uchodźców z Ukrainy (np. 20% czy 30%) zdecyduje się pozostać w Polsce, to wielu będzie wymagało pomocy czy wsparcia w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W konsekwencji skala istniejącego dotychczas w Polsce problemu mieszkaniowego znacząco powiększy się. "Biała Księga" szacuje, że po zakończeniu wojny w Polsce może zamieszkać ok. 1,5-2 mln uchodźców.

Na kwestie zakwaterowania i udzielenia pomocy mieszkaniowej dla uchodźców w perspektywie średnioterminowej wpłynie także rosnąca liczba osób rezygnujących z udzielania uchodźcom zakwaterowania we własnych lokalach. Jest to spowodowane głównie decyzją rządu o nieprzedłużeniu przewidzianego w art. 13 ust. 1 specustawy o pomocy obywatelom Ukrainy okresu 120 dni, w którym możliwa jest wypłata świadczenia osobom udzielającym im zakwaterowania i wyżywienia. 

Problem ten był już podnoszony w wystąpieniu do pełnomocnika ds. uchodźców wojennych z Ukrainy z 6 lipca 2022 r. RPO wskazywał, że wiele osób wkrótce nie będzie mogło kontynuować pomocy wyłącznie z powodu braku środków finansowych, w tym przede wszystkim braku możliwości pobierania świadczenia. Może to negatywnie wpłynąć na sytuację cudzoziemców, w tym na nasilenie się zjawiska bezdomności.

Niewystarczającą zachętą może się okazać zmiana rozporządzenia Rady Ministrów z 24 czerwca 2022 r. w sprawie maksymalnej wysokości tego świadczenia. Dzięki niej gminy zyskały możliwość przedłużania wypłaty tych świadczeń, gdy zakwaterowanie i wyżywienie jest udzielane obywatelom Ukrainy należącym do wymienionych w rozporządzeniu grup wrażliwych (m.in. osób z orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, kobiet po 60. i mężczyznom po 65. roku życia, kobietom w ciąży).

Także osoby, które nie korzystały z tego świadczenia i udzielały uchodźcom bezpłatnie na zasadzie zakwaterowania w swoich mieszkaniach i domach, coraz częściej rezygnują z pomocy. Nie są już w stanie dłużej ponosić kosztów. Pojawia się także tzw. wypalenie pomocowe.

Również i te czynniki mogą w krótkim czasie negatywnie wpłynąć na sytuację cudzoziemców, w tym na nasilenie się bezdomności, a w zasadzie bezdomności wtórnej. Z danych UMP wynika, że 38 % uchodźców wojennych uzyskało schronienie i przebywa w lokalach należących do rodzin i podmiotów prywatnych. 

Zrozumiała jest intencja, aby przyjmowanie uchodźców przez osoby prywatne miało charakter tymczasowy, ale takie podejście powinno uwzględniać realia związane z dostępnością innych form zakwaterowania, zwłaszcza nieruchomości na rynku najmu i jego kosztów. 

Decyzja o zakończeniu wsparcia państwa dla osób i podmiotów udzielających uchodźcom zakwaterowania po 120-dniowym okresie powinna być poprzedzona programem adaptacyjnym, określającym zasady dalszego postępowania. Regulacji w tym zakresie, według wiedzy RPO, brak. Nie ma także informacji, czy podjęto działania dla zminimalizowania możliwych skutków zakończenia przez osoby i podmioty prywatne dalszej pomocy mieszkaniowej.

A warto wspomnieć o konieczności zapewnienia bezpieczeństwa mieszkaniowego osobom z doświadczeniem uchodźczym, które należą do grup wrażliwych - przede wszystkim kobietom, które doświadczyły przemocy, osobom z niepełnosprawnościami, osobom starszym oraz osobom o romskim pochodzeniu. Niektóre mogły doświadczyć wykluczenia lub bezdomności już w kraju, a po przyjeździe do Polski nie mogły skorzystać z pomocy osób prywatnych. 

RPO zwraca uwagę na sygnały o trudnościach w znalezieniu miejsca zakwaterowania dla rodzin romskich, które - co stwierdza z przykrością - wynikają również z uprzedzeń i negatywnych stereotypów. W przypadku zaś osób starszych czy osób z niepełnosprawnościami dodatkowym wyzwaniem jest zapewnienie im zakwaterowania w miejscach dostosowanych do ich potrzeb.

Mieszkanie zajmuje czołowe miejsce w hierarchii potrzeb człowieka. Z ankiety UMP wynika, że wśród niezaspokojonych potrzeb uchodźców ubiegających się o PESEL najwięcej z nich 28% na pierwszym miejscu wskazało znalezienie mieszkania. Do końca kwietnia badani mieszkali głównie w mieszkaniach prywatnych Polaków, którzy udzielili im schronienia - 38%. W tym 20% razem z gospodarzami, a 18% w mieszkaniu bez gospodarzy. 23% badanych zadeklarowało, że mieszka razem z bliskimi z Ukrainy, 19% samodzielnie wynajęło mieszkania, a 7% przebywało w hotelach.

Z danych uzyskanych od osób udzielających schronienia wynika, że ponad połowa przebywających u nich uchodźców nie zamierza szybko się wyprowadzić. A na koniec maja 2022 r. liczba uchodźców wynosiła ok 3,37 mln i stanowiła 8% ogólnej liczby ludności Polski (41,6 mln).

Ocena RPO oraz Komisji Ekspertów ds. Bezdomności

Sytuacja mieszkaniowa uchodźców z Ukrainy była 25 lipca 2022 r. tematem obrad Komisji Ekspertów ds. Przeciwdziałania Bezdomności. Wskazywano m.in. na znaczny wzrost cen najmu będącego następstwem dużej fali migracji i ogromnego popytu na mieszkania na wynajem. Podkreślano, że większości uchodźców na najem nie stać. Zdarza się, że właściciele, z uwagi na nieustabilizowaną sytuację prawną i bytową uchodźców, obawiają się wynajmować im mieszkania. Duża część uchodźców mieszka w lokalach o niskim standardzie lub przeludnionych . 
    
Zarówno w ocenie RPO, jak i Komisji Ekspertów, przedstawione przez oba resorty instrumenty mające na celu poprawę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych nie są wystarczające w kontekście oczekiwanego wzrostu zapotrzebowania, zarówno obywateli polskich jak i uchodźców wojennych. 

Rzecznik docenia dotychczasowe działania MRiT. Pojawiają się jednak istotne wątpliwości, czy przedstawione instrumenty, w tym np. eksponowana działalność społecznych agencji najmu (SAN), i zwiększenie dofinansowania dla gmin do budowy nowych mieszkań, czy też remontów pustostanów, wpłyną znacząco na zwiększenie zasobu mieszkaniowego. O ile podstawy prawne realizowania przez gminy za pośrednictwem SAN zadań zaspokajania potrzeb mieszkaniowych istnieją od 23 lipca 2021 r., o tyle brak jest danych, z których wynikałoby, że SAN-y faktycznie w gminach funkcjonują oraz w jakim zakresie realizują zadania gminy. Nie wiadomo także, czy środki finansowe przeznaczone na wsparcie budowy nowych mieszkań i dofinansowanie remontów pustostanów są adekwatne do istniejących potrzeb. 

Sytuacja w tym zakresie nie jest zadowalająca i w nieodległym czasie może się znacznie pogorszyć w związku z potrzebą objęcia taką pomocą także uchodźców wojennych z Ukrainy, którzy mogą pozostać w Polsce na stałe bądź na dłuższy czas.

RPO podziela  opinię samorządowców i autorów opisanych raportów oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych o konieczności podjęcia przez rząd odpowiednich działań wyprzedzających, uwzględniających zwiększone zapotrzebowanie na mieszkania. Nie są realizowane zgodnie z planami założenia NPM ws. zwiększenia dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających nabycie lub wynajęcia mieszkania na zasadach komercyjnych, przede wszystkim w ramach Programu Mieszkanie Plus, jak i co do zwiększenia możliwości zaspokajania potrzeb osób o niskich dochodach. 

Może to wskazywać na to, że w zakładanym w NPM terminie (rok 2030) problem mieszkaniowy w Polsce nie zostanie rozwiązany. A chodzi zwłaszcza o osoby i rodziny o umiarkowanych i niskich dochodach, których problemy mieszkaniowe są RPO szczególnie bliskie.

Rzecznik prosi premiera o analizę wskazanych zagadnień i ustosunkowanie się do przedstawionych problemów. Pyta, czy prowadzone są dalsze prace nad regulacjami umożliwiającymi samorządom i innym podmiotom pozyskiwanie większej liczby mieszkań dla osób najbardziej potrzebujących, w tym także w kontekście zwiększonego zapotrzebowania spowodowanego napływem uchodźców wojennych z Ukrainy. 

IV.7210.15.2022

Załączniki:

Autor informacji: Łukasz Starzewski
Data publikacji: 2022-09-12 12:36:45
Osoba udostępniająca: Łukasz Starzewski