Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatelka dostała od sanepidu 5 tys. zł kary za brak maseczki podczas protestu przedsiębiorców w maju 2020 r. w Warszawie
• Mazowiecki inspektor sanitarny utrzymał tę decyzję – tak jak wobec innych ukaranych w związku z tymi protestami
• Podstawą była policyjna notatka, która zgodnie z prawem nie może nią być. Obie decyzje naruszały także inne przepisy postępowania
• RPO zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. To kolejna taka skarga na decyzje sanepidu dotyczące wydarzeń z maja 2020 r.
• AKTUALIZACJA 28 stycznia 2021: WSA w Warszawie uwzględnił skargę RPO. Stwierdził nieważność decyzji administracyjnych i umorzył postępowanie. Uznał, że wobec niekonstytucyjności rozporządzenia wprowadzającego obostrzenia „pandemiczne”, decyzje wymierzające karę za niezachowanie dystansu społecznego są nieważne
• 28 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zaś skargę kasacyjną sanepidu

Pieniężne kary administracyjne nakładane przez sanepid za naruszanie ograniczeń epidemicznych to jeden z tematów, który pracownicy Biura RPO podjęli niemal od początku epidemii. Obecnie Rzecznik kieruje liczne skargi do sądów administracyjnych w przypadkach utrzymywania kar powiatowych sanepidów przez wojewódzkich inspektorów sanitarnych. Czyni tak zwłaszcza mazowiecki  inspektor.

RPO powtarza stałe zarzuty w podobnych sprawach: notatka policyjna nie może być dowodem w takiej sprawie. Policja nie ma bowiem prawa przekazywać sanepidowi danych osobowych obywatela.

A karanie obywatela bez powiadomienia go o sprawie i bez wysłuchania jego argumentów w kilka dni od zajścia, gdy sprawa nie jest już nagła, nie ma uzasadnienia.

Nie można też karać obywatela karą kilkukrotnie przekraczającą minimalne wynagrodzenie w kraju nie sprawdzając sytuacji życiowej obywatela.

Niektóre zaś z ograniczeń, aktualnych w chwili nakładania kar, już nie obowiązują. Zgodnie z procedurą administracyjną, w takiej sytuacji sanepid nie może ukarać obywatela i musi umorzyć postępowanie w sprawie kary.

Sprawa pani Agnieszki

Powiatowy Inspektor Sanitarny m. st. Warszawy 14 maja 2020 r. ukarał panią Agnieszkę 5 tys. zł kary za nieprzestrzeganie 7 maja 2020 r. obowiązku zakrywania ust i nosa podczas protestu przedsiębiorców. Decyzję tę 23 lipca utrzymał Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, oddalając zażalenie RPO.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniach są chybione i nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Rzecznika, decyzja organu odwoławczego, jak również poprzedzająca ją decyzja PPIS wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. 

Naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu

Rzecznik zarzuca obu organom, że niezgodnie z prawem dopuściły do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie zawiadomiły strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, naruszając art. 61 § 4 K.p.a. Pozbawiły ją w ten sposób uprawnienia do wypowiedzenia się co do jedynego dowodu (policyjnej notatki służbowej), na podstawie którego ustalono stan faktyczny sprawy, jak również prawa do zgłoszenia wniosków dowodowych.

Organ zdaje się twierdzić, że pomięcie udziału strony w postepowaniu nie ma znaczenia, ponieważ sankcja administracyjna opiera się na obiektywnej odpowiedzialności. Z drugiej jednak strony zarzuca stronie brak wykazania w odwołaniu okoliczności, które mogłyby minimalizować stopień jej winy. Organ zdaje się też w ogóle nie dostrzegać, że postępowanie dowodowe może być prowadzone w kierunku podważenia okoliczności wynikających z notatki policji.

W postępowaniach zmierzających do nałożenia na stronę obowiązku, a zwłaszcza sankcji, to na organie administracji ciąży powinność udowodnienia naruszenia prawa przez stronę. Dlatego postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawach powinno się toczyć wedle podobnych reguł, jak w przypadku postępowania karnego, opartego na zasadzie domniemania niewinności.

Organy orzekające w sprawie nie podjęły natomiast samodzielnych ustaleń w zakresie kwalifikowania się pani Agnieszki do zwolnienia z obowiązku zakrywania nosa i ust w miejscach ogólnodostępnych uregulowanego w §18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. W uzasadnieniach decyzji obu organów brak wzmianki na ten temat.

Organy nie wyjaśniły poza tym, w jakim konkretnie miejscu i w jaki sposób adresatka decyzji nie wywiązała się z obowiązku zakrywania ust i nosa, co w kontekście § 18 ust. 1 rozporządzenia w ówczesnym brzmieniu nie było bez znaczenia.

Z decyzji nie wynika, czy  naruszyła ona nakaz zasłaniania ust i nosa na ulicy, w parku, w budynku użyteczności publicznej etc., albo też we wszystkich tych miejscach – stojąc na miejscu zgromadzenia czy idąc (np. kierując się z zamiarem opuszczenia tego miejsca). Nie wiadomo też, czy naruszenie obowiązku polegało na tym, że odsłoniła usta i nosa na chwilę, czy miała je odsłonięte przez dłuższy czas. Czy uczyniła to w bliskiej odległości wielu ludzi, mniejszej niż 2 m, czy też zachowywała nakazany dystans społeczny – co niewątpliwie jest istotne dla oceny wagi naruszenia.

Zdaniem organu odwoławczego, zasadniczym działaniem, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, byłoby wykazanie przez nią, że uczyniła wszystko co jest możliwe, aby nie dopuścić do naruszenia przepisów sanitarnych. MPWIS przypisał jednak stronie całkowitą bierność w tym zakresie i potraktował takie zachowanie jako dorozumiane przyznanie się strony do świadomego naruszenia przepisów. Takie postępowanie stoi w sprzeczności z koncepcją ciężaru dowodu, który spoczywa na podmiocie prowadzącym postępowanie.

Trudno nie stwierdzić, że organ zarzuca stronie nieprzedstawienie stosownej argumentacji na swoją obronę po to, by ukryć swoje własne uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej. A tej zasadzie powinien był uczynić zadość już organ I instancji, m.in. poprzez umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji. Wyjaśnienia mogły pozwolić na ustalenie przez organ, czy pani Agnieszka nie kwalifikowała się do zwolnienia z obowiązku zasłaniania nosa i ust.

Nie ma racji MPWIS, uzasadniając odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowania wystąpieniem przesłanek z art. 10 § 2 K.p.a. Pozwala on organowi na przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną.

W ocenie Rzecznika w sprawach dotyczących zwalczania chorób zakaźnych, realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, występuje w przypadku stwierdzenia na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana. Taka sytuacja uzasadnia niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji nakładającej obowiązek izolacji z pominięciem uprawnień procesowych strony wynikających z zasady czynnego udziału w postępowaniu.      

Natomiast, gdy organ inspekcji sanitarnej prowadzi postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przez daną osobę nakazów wynikających z przepisów sanitarnych, brak jest podstaw do zastosowania art. 10 § 2 K.p.a. Nałożenie kary nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, bowiem ewentualne zagrożenie dla zdrowia i życia obywateli wystąpiło w momencie naruszenia przepisów sanitarnych. Późniejsze wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie ewentualnych  negatywnych skutków tego naruszenia.

Należy zwrócić uwagę, że przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ administracji publicznej powinien utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji PPIS  brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 2 K.p.a. oraz wskazania przyczyn, dla których to uczynił.

Prymat interesu indywidualnego czy społecznego 

MPWIS stoi na stanowisku, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej, a także umożliwienie jej wglądu w akta sprawy i wypowiedzenie się w jej przedmiocie, zniweczyłoby sens i cele regulacji art. 48a ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Stanowisko organu wystarczająco przedstawia następujący fragment uzasadnienia: „W obecnej sytuacji epidemiologicznej postępowania prowadzone przez organ administracji publicznej mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a także mają na celu powstrzymać, a co najmniej zmniejszyć, wystąpienie ogromnych strat materialnych. Tak jest w niniejszej sprawie, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego) organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu)”.

Odnosząc się do tego stanowiska, należy zauważyć, że prawu administracyjnemu nie jest znana koncepcja działania przez organ w stanie wyższej konieczności (a co najwyżej w stanie nie cierpiącym zwłoki, który, jak już wykazano nie ma w tym przypadku miejsca) ani też poświęcania podstawowych praw obywatela dla uznaniowo rozumianego dobra społeczeństwa.

Jeśli natomiast chodzi o przyznanie przez organ prymatu interesowi społecznemu, wskazać należy, że takie działanie, w prawnych i faktycznych realiach sprawy nie jest w żaden sposób uprawnione. Interesy te są równoważne, a ich ważenie, nakazane przepisem art. 7 nie polega na uznawaniu ”wyższości” jednego nad drugim, lecz na takim rozstrzyganiu sprawy, aby nie doprowadzić do naruszenia żadnego z nich.

Realizacja zasady z art. 7 k.p.a. nie może polegać na wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych kosztem obywatela, z pogwałceniem podstawowych zasad procedury administracyjnej. Rozstrzyganie kolizji między interesem społecznym a słusznym interesem obywatela może odbywać się tylko w granicach prawa. Te granice zakreśla również prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień w sprawie.

Tymczasem zdaniem organu realizacja tych praw zniweczyłaby nieuchronność nakładania kar administracyjnych za naruszenie obostrzeń epidemicznych. Analizując tok rozumowania organu trudno zatem nie wywieść wniosku, że organ II instancji kieruje się przekonaniem, iż nie po to ustawodawca ustanowił kary administracyjne, aby obywatel przeszkadzał władzy w ich nakładaniu, poprzez realizację swojego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a więc – poprzez realizację swojego prawa do obrony przed ewentualnie niesłusznym ukaraniem.

Tym samym interes społeczny, na który powołuje się organ II instancji i którego prymat uznaje, sprowadza się nie tyle do zapobiegania rozprzestrzenianiu wirusa Covid-19, ile do sprawnego i bezwzględnego karania obywateli - niezależnie od tego, czy okoliczności sprawy zostały ustalone na tyle bezspornie, że to uzasadniają. Taki sposób wykładni jest obcy polskiej doktrynie postępowania administracyjnego i bezspornie niezgodny z Konstytucją.

Istota kar administracyjnych

Nie sposób nie odnieść się także do uwag organu na temat istoty kar administracyjnych. Miały one na celu - w zamierzeniu organu - wykazanie, że Rzecznik Praw Obywatelskich tejże istoty nie rozumie, skoro zarzuca organowi I instancji naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Uwagi te są o tyle nietrafne, że nawet prawu karnemu nie jest znana koncepcja kary natychmiastowej, z pozbawieniem sprawcy czynu prawa do obrony.

Prewencyjnej (odstraszającej) funkcji kary nie realizuje się w demokratycznym państwie prawa poprzez nałożenie tej kary i wykonanie jej jeszcze przed bezspornym ustaleniem kluczowych okoliczności popełnienia czynu. Wówczas bowiem nie mamy do czynienia z nieuchronnością kary a jej arbitralnością.

Notatka policji nie może być dowodem

Rzecznik podtrzymuje stanowisko i argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi notatka służbowa funkcjonariusza policji zawierająca dane osobowe strony przekazana inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesądza treść art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Określa on zamknięty katalog celów, na potrzeby których ta formacja podejmuje określone czynności. Ponadto żaden przepis ustawy nie daje policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej.

Podstawą prawną do tego rodzaju działania policji nie może być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 1j ustawy o Policji w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. Uprawnienie policji do przetwarzania danych osobowych ogranicza się do danych pozyskanych w trakcie czynności ukierunkowanych na zwalczanie przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Uprawnienie to nie obejmuje natomiast danych osobowych uzyskanych w wyniku innych czynności policji, w tym czynności podjętych wyłącznie w celu uzyskania informacji na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej.

W świetle powyższego przyjąć należy, że w przedmiotowej sprawie brak jest wymaganej przez Konstytucję ustawowej podstawy do przetwarzania przez policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej.

W konsekwencji dane osobowe, przekazane przez policję organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej adresatowi zaskarżonej decyzji, zostały pozyskane z naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że notatka służbowa zawierająca opis zarzucanego stronie postępowania zachowania jest dowodem sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a.

Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wynikająca z tej regulacji zasada zupełności materiału dowodowego obliguje organ do zebrania wszelkich niezbędnych dowodów dla dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej pozyskały wyłącznie jeden dowód i to w dodatku niezgodnie z prawem, to nie ulega wątpliwości, że nie wykonały obowiązku z art. 77 § 1 K.p.a.

Z kolei oparcie ustaleń faktycznych o notatkę służbową, która nie spełnia wymogów dowodu określonych w art. 75 § 1 K.p.a., stoi także w sprzeczności z art. 7 K.p.a. Nie pozwala bowiem na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nie prowadzi do jej załatwienia.

Które przepisy stosować

Zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, obowiązek zakrywania ust i nosa, oprócz osoby, która nie może zakrywać ust lub nosa z powodu stanu zdrowia, całościowych zaburzeń rozwoju, zaburzeń psychicznych, niepełnosprawności intelektualnej w stopniu umiarkowanym, znacznym albo głębokim, lub osoby mającej trudności w samodzielnym zakryciu lub odkryciu ust lub nosa;  nie dotyczył także osoby zachowującej tzw. „dystans społeczny”, czyli odległości co najmniej 2 m od przebywających w tych miejscach osób.

Przepisy obowiązujące w dacie orzekania były względniejsze niż regulacje, które obowiązywały w dniu zdarzenia, czyli 7 maja 2020 r., gdyż zwalniały z obowiązku zakrywania nosa i ust nie tylko z uwagi na wspomniany wyżej stan zdrowia, ale także z uwagi na zachowanie dystansu społecznego. Organy nie wzięły tego pod uwagę, nakładając karę.

Tymczasem stosownie do postanowień art. 189c K.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Zgodnie z tą dyrektywą, stanowiącą odzwierciedlenie art. 4 § 1 Kodeksu karnego, organ wymierzający administracyjną karę pieniężną zobligowany jest do uwzględnienia wszelkich korzystnych dla sprawcy deliktu administracyjnego zmian prawnych, do których doszło od momentu popełnienia przewinienia.

Przedstawiona powyżej argumentacja jednoznacznie wskazuje na to, że decyzje organów inspekcji sanitarnej zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

V.511.288.2020